綜評「反分裂國家法」

一、前 言：

中共的《反分裂國家法》在草案出爐後，經過「全國人大」討論作了些許的修改之後，已經於今(2005)年3月14日經「全國人大」以高票通過，由中共國家主席胡錦濤正式公佈。此法的通過在大陸引得普遍的贊同，在台灣引起巨大的反彈，在國際引起了不同的反應。本文擬就此法的方方面面提出一些看法，加以討論。

二、調整的意義：

中共《反分裂國家法》的內容經過賈慶林的講話，到胡錦濤四點意見再到王兆國的說明，其法律條文的具體內容已經大致出台，依慣例變動有限，具體公開之後的法律與原本的草案相比，其變化如下：

(一)將原先的第八條與第九條合併，於是法律的內容就從原本的十一條草案條文合併成十條。

(二)修改稿將第二條「一中」的三段論述，修改為包容性較大的「大陸和台灣同屬一個中國」，亦符合了中共黨「十六大」的原本有關「一中原則」的描述。

(三)外界最關切使用非和平方式的三項前提，決定修改第三項，改成較寬鬆的「和平統一的可能性完全喪失」。

(四)草案第三條第二款修改為：「解決台灣問題，不受任何外國勢力的干涉」。

(五)草案的第六條「兩岸居民往來」改為「兩岸人員往來」。

這些修改是否具有意義，主要還是要看我們從什麼角度去解讀，如果我們根本是仇視、敵對的態度，當然會漠視這些修改。反之，我們就可以讀出其中的差異：

(一)有關「一中」三段論的呈現，應該說是在法律的位階上，承認了台灣與大陸具有平等的位階，顯然這是以往所未曾出現的，站在台灣的立場完全可以說，我們本來就有何須大陸當局「賜予」，但是大陸則是第一次以法律的方式明確化兩岸的談判位階，從此一意義來看，這應該是有意義的調整。

(二)有關將「和平統一的條件完全喪失」改為「和平統一的可能性完全喪失」中，「條件」是客觀形勢所呈現的事實，而「可能性」則是主觀的認知，因此如果從法律的角度解讀，「條件」乙詞比較易於掌握，而「可能性」反而帶有極大的不確定。因此，很難據以論斷是否具有意義；但是如果從政治的角度解讀，則情況正好相反，「可能性」乙詞的彈性更大，因此空間也更大，從兩岸的情勢論，所謂的「可能性」意即只要台灣在口頭上仍然講「四不一沒有」，仍然提「統一是台灣未來的選項之一」，仍然提「未來一中」，則就是有「可能性」，既有「可能性」就沒有所謂「非和平方式及其他必要措施」的問題，甚至可以說將來一旦遇到兩岸關係緊張的時候，台灣領導人只要提一提類似上述的話語，就可以被解讀為「統一的可能性尚未完全喪失」，則就沒有使用「非和平手段」的必要，故而這樣的調整也是一種善意的表達。

(三)至於針對外國勢力的「不得干涉」，修改為「不受任何外國勢力的干涉」，則只是比較務實的表現而己，所謂「不得」帶有一種威脅的口吻，並不適當也不現實，因為美國在台海問題上不但是介入，而且具有決定性的影響力；改為「不受」代表了主觀意志和決心，相對比較合情合理。總之，大陸的「全國人大」對該法的調整至少代表了某種彈性，是顯而易見的。

(四)居民改為人員，所考慮的應該是居民比較具有政治意涵，而人員相對比較中性得多。此一調整，恐怕是以中共自身的政治邏輯的考慮為主。

三、內容特徵：

從該法的內容來看大致而言包含了以下的六大特點：

(一)政策的法律化：這是中共當局在過去一再強調和宣傳的該法的精神，從結果看來並無意外，這代表了「胡、溫」政權的可預測性在不斷提升，因此從某種意義而言，應該意謂著這是一個可以打交道的政權。

(二)力圖維持現狀的承諾並無改變，這一方面特別表現在該法對台灣問題性質有關的描述時，所使用的詞彙，並沒有出現任何變化，如並沒有強調「台灣是中華人民共和國的一省」，同時在法律上也以間接的方式和詞彙承認了目前兩岸尚未統一的現狀，以法律的詞句來定義「現狀」。

(三)對「台獨」則在三種情況下，立即採取「非和平手段和必要措施」，從中共的邏輯來說，對「台獨」的非和平手段，並不等於對台灣動武，而所舉的三種情況即：「『台獨』分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實，或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統一的可能性完全喪失。」此種界定與過去相比改變了「外力入侵和無限期拖延統一談判」，這些修改針對前項可以被解讀為更務實地承認現狀，而後者則代表在「統一問題」上沒有「時間表」，這種有「紅線」但無「時間表」作法，就是同時強調了無意改變現狀和絕不容忍「台獨」的決心。

(四)明確地要求兩岸的協商與談判，特別將「平等協商和談判，實現和平統一」，載入法律條文，再加上兩岸的政治談判中提及「對統一的步驟安排」的條文。這就等於明示了中共政權在「統一」的目標上，只有通過「和平協商」單一的方法，這就區分了「反獨」與「統一」的不同手段，因而表達了不可能「以武促統」的保證，同時也明文在「非和平」情況下，對「台灣」的「保護」。這也明示了中共縱使對台採取「非和平」手段，也是一種「有限目標性」的行動：只求「制獨」，不求統一。

(五)為了體現「共議統一」的要求，在統一的最終方案上，該法的表述只有「台灣可以實行不同於大陸的制度，高度自治」，而不是直書「一國兩制」，這就體現出對台灣民意的某種程度的尊重，因為一國兩制是中共第一代到第三代領導所主改和堅持的對台政策，現在竟然在法律文字中沒有出現，自然具有明顯而重大的意義。

(六)兩岸交流從台辦政策而成各職能部門法定的工作，這就使得對台政策的部門職責，提升成政府各部門為國家統一而必須全面配合的政策，有助於國務院對內部部門利益的協調和要求，故而在立法之後，國務院在對台工作上的角色應將大幅提升。

綜合而言，中共新一代領導人希望透過此法的內容，對台灣人民表示胡、溫政權無意在「統一問題」上對台施壓，希望維持現狀，希望兩岸和平，希望兩岸交流，希望兩岸透過談判尋找出可行的共處之道。

四、三大疑慮：

然而此法既是法律外界不免從法律的角度來檢視，這樣就有三點疑惑：

(一)賈、胡、王三位領導人都先後強調的「兩岸雖未統一」的詞彙，來描述現狀，這應該是台北方面比較樂見的詞彙，既然中共當局十分強調這是一部維護現狀的法律，則在「反分裂法」中明示未統一的現狀，應該是各方「最大的公約數」，雖然在法律條文中也有「實現國家完全統一」、「兩岸協商與談判和平統一的步驟和安排」的條文暗示了兩岸未統一的現狀，但沒有直接引用最高領導人的用語，不論政治角度或是法律角度都是令人非常意外的結果。

(二)該法最令人擔憂的地方，在於立法在授權相關行政部門使用「非和平」手段的「行政裁量權」，似乎過度膨脹和寬鬆，特別表現在反對台獨的條款之中，對「台獨」形勢的理解和判斷，例如「分裂的事實」、「重大事變」、「和平統一可能性完全喪失」等情況的認定，都不是法律用語，並沒有相對精準的構成要件，也沒有約定俗成定義，因而很容易形成了語意學上唯名論式的定義方式，這等於是可以任由行政部門自行認定，再加上法條本身明文授權的「組織實施」，從而造成對行政部門的雙重授權的狀態，如此的授權彈性，這就可能為兩岸關係埋下不確定的因素，因為在此法條之下，兩岸關係的「和」與「戰」，在法理上會完全可以取決於中共領導人對台灣當局政策產出項的最終解讀，和中共領導人對「國家統一」的急迫感，兩大因素成為決定性因素，再加上依本法的現定行政部門採取了行動之後，只要「向人大常委會報告」，而不必得到最高權力機關的批准。這樣重大的事件採取如此寬鬆的立法方式，豈能不引起台灣的疑慮和「台獨」者借「法」炒作，裹脅台灣的機會呢？這是本法最主要的疑慮所在。通常在一般行政授權的法條之後，必然配以比較嚴格的立法監督或批准的權力，才能避免行政濫權。

(三)過多的政治術語取代法律的用語，使得本法的宣示性效果大大超出了執行的可能性，例如本法最重要的用語「分裂」就沒有定義，究意中共所說的「分裂」是主權的「分裂」或是治權的「分裂」；又如「不受任何外國勢力干涉」，何謂「干涉」，一旦出現外國勢力干涉應該如何處置，本法亦付之闕如；再如「神聖使命」的用語使人無法知道是權利或是義務；再如「高度自治」，則必須增加「有關『高度自治』事宜，得於國家統一後，經由兩岸協商訂定之」才算完整；又如「方式可以靈活多樣」就是贅詞，因為如果不作規定，就無法更加多樣靈活嗎？凡此種種，都說明了中共「反分裂法」的制訂，反而給未來的法律執行帶來很大的麻煩，同時也並未解決原本的政治難題；從這個意義上說中共制訂本法，在效果上確實是多此一舉，在時間上亦無急迫性。

當然，中共方面會認為台灣的擔憂只是一種多慮，因為按中共的黨內文化來看，對台獨的非和平手段的啟動，雖然「胡、溫」擁有相當的發言及決策權，但絕不可能是胡、溫兩人說了算，決策之前，將會有相當嚴肅而審慎的協商過程，「胡、溫」之後的中共領導人也很難出現個人獨裁的領袖，因此類似的授權主要的設計還是一種預防式、被動式的一種機制，但是又必須考慮到因應台獨份子可能的、突發的挑戰，雙重考量下的一種妥協的產物。從另一個角度來說，中共政權仍是一個「黨大於法」的不完全法治的政權。因此法的制訂只是為了因應大陸當前的民族主義情緒，而真正的對台政策仍是以胡的四點意見為主。換言之，「反分裂法」只是中共今後對台政策的重要參考而非政策依據。

無論如何，我們認為中共應再制定類似「促進兩岸平等交流法」等其他促和的法律，以取代或淡化「反分裂法」中非和平的威脅；或是召開「人大常委會」對該法中「非和平手段」部份，改採更嚴格的程式、更周延的法則加以規範，以彰顯和平的誠意，促進兩岸和平與交流。至於應急之便的部份，大陸自有其他的相關法律可以引用，不然也可以美國的立法方式：「先斬後奏，不準則停」。也可收相同之效。

五、對兩岸關係的影響：

任何一部法律都是一種規範，因而對社會必然產生若干影響，「反分裂法」又是兩岸關係中比較強勢的一方所制訂的，其對兩岸關係的影響將是顯而易見：

(一)此法的通過代表了在兩岸之間，只要「分裂」的因素淡化了、縮小了，則兩岸的現狀就得以維持，也就是相關各方希望的穩定狀態；於是在世界上就會多出一種「未統一未分裂」的新型國家，一種「有一國之名而無一國之實」的新的政治樣態將會逐步成形。也許可以稱之為「更緊密的政治關係安排」，從政治學的角度來看，可以說是出現了新的研究課題。這樣一來此法就真正成為促進兩岸和平，發展兩岸交流，提升兩岸關係的法律。

(二)當然另一種可能性就是兩岸關係的發展，完全朝向「互反」的邏輯，雖然未必發生此法的「第八條」所例舉的三種情況，從而出現非和平的變故，但是兩岸關係將長期處於「高度緊張、高度不安，危機四伏，一觸及發」的形勢下，影響所及兩岸的經濟、社會的發展均受到極大的阻礙，對美、日兩國的利益其實也是大大不利，而台灣必然是受害最深的一方。因此，美、日各國的話語和美國國會的動作，不排除只是安慰台灣，以免兩岸惡性循環，波及他們。從此一角度觀察，兩岸關係應該是受制於這樣的結構，而不致於快速惡化。

(三)由於台灣朝、野對此法的負面解譯，因而在短期內，至少在情緒上必然影響到兩岸的交流和關係的發展，近期而言，極有可能影響到台灣修憲的情緒和氣氛，從而形成民粹對抗的惡性循環，則兩岸關係就可能急轉直下。因此，中共如何以更大的耐心和更深遠的戰略氣度，來看待台灣朝野的反彈，便是中共如何實施「反分裂法」的優先考驗，也是胡、溫政權的重大考驗之一。如果兩岸當局的任何一方能夠相對克制，逐漸誘導民族脫離情緒思惟的慣性反應，則兩岸就能從上述的惡性循環中脫身，兩岸前景猶有可為。

(四)台灣應該也從文化的角度理解，事實上，中共對「台獨」的「非和平方式和必要措施」，在一般情況下是完全不可能動用的，否則中共也就沒有必要通過這樣一部法律來畫蛇添足了。換言之，「反分裂法」的內因需求，也是我們在評估和解讀本法時必要的參考。另外，全面地理解法條而不是新聞式的反應，認真理解外國對此法律的真正立場和態度，都有助於我們釐訂適當的對策，轉而利用中共的「反分裂法」的彈性，來束縛中共的手足，爭取兩岸的主動權使之有利於台灣自身的發展，才是真正高明對敵鬥爭的策略。

(五)中共當局在面對台灣人民巨大的反彈時，也不僅僅簡單地視為台獨人士的惡意歪曲，而應該認真地、極小心地將名為針對「台獨」，卻是懸在台灣人民頭上的「達魔克裡斯之劍」牢牢拴緊，免生意外，這就要求中共切實反省該法在「過度行政授權」上的法律漏洞，適當的時期提出新的修正案，以張顯其政權對使用「非和平」手段的恐懼與慎重。同時在對現況的認識方面，也必須進一步從目前的「尚未統一」的現狀過度到「治權並立」的現狀，這樣才能真正以平等的心態處理兩岸關係；再則也有必要思考如何以法律的形式來保障台胞，落實反分裂法中促進兩岸交流與和平的部份，才能真正化解外界對此法的疑慮。總之，中共應該以行動而不是以宣傳來彰顯追求和平的誠意。