兩岸外交角逐中的認知

壹、前 言

位於非洲的查德共和國，在2006年8月5日台北當局行政院長蘇貞昌正要前往該國訪問前之一日，與北京當局進行建立邦交的動作。台北不甘受辱，就在當日深夜宣佈與查德斷交。而這段期間也正是台灣爆發陳水扁涉及貪瀆事件最高潮之時，查德斷交事件正好將台灣人民的注意焦點移到對北京的對抗上。

兩岸自1987年展開交流，雙方關係發展至今，顯因彼此交流的頻繁而能逐漸從緊張對峙走向緩和。儘管北京當局沒有承諾要對台放棄用武，但是兩岸要再走回到50年代的軍事對抗局面已是機會渺茫。而在國際社會方面，東西緊張情勢以及冷戰已隨著上各世紀九○年代初期的蘇聯解體而告結束，自由民主已成為世界政治主流，同時國際經濟之互動也扮演起另一種主軸，就兩岸關係與國際情勢來說，不僅是台北較有發展空間的環境，而且就台北本身所締創政經奇跡的實力，也讓它適於在如此氣氛下推動外交。但是，不可諱言的，台北所希望中共不要杯葛其在國際空間的開拓，還是遭遇到相當程度的挫折，而兩岸在外交上的角逐，就如同50年代在軍事上的對抗，是呈現出零與和的遊戲結局，這也是兩岸在衝突的層面上，最難予解決的其中一個課題。

台北要追求外交空間的突破，從早期國民黨執政時期到現在民進黨掌握政府機器，這種期望一直是相同而且是持續的。只是雙方對於外交空間的追求目標，或有不同的規劃與設計。譬如在李登輝接任蔣經國遺職之初，在這方面的思考，台北就比較偏重在台灣尊嚴地位的建立，以及「台獨主張聲音」的消除。即便等到李登輝接受日本作家司馬遼太郎訪問後，雖然從他言談中展現出對台灣獨立於中國之外的想法，畢竟受限於台灣內部環境的限制，對「外交突破」這樣主題還是鎖定在爭取台灣應有的尊嚴地位與國際生存空間的說法上面。直至陳水扁主導的民進黨贏得2000年總統大選，台北才在追求外交空間的理念上有了新的目標：一方面是在尋求國際生存空間，另方面更是希望台灣的主體性能在國際社會裡凸顯。2006年1月29日陳水扁主張以台灣的名義加入聯合國就是一個具體的例子。

至於國民黨寄予2008年總統大選奪回政權希望的馬英九，則在2006年3月訪美之行，透露出台北在國際空間應該享有的期待。雖然馬的大陸政策藍圖明顯與陳水扁有不同的著墨，但是在尋求國際生存空間方面卻並無強烈的差異。馬英九在舊金山史丹佛大學胡佛研究所訪問途中曾指出「台灣退出聯合國」，是台灣史上與「馬關條約割讓台灣」以及「二二八事件」是三大創痛，是台灣悲情的來源。馬英九特別說明，這其中以中共打擊台灣國際空間最為嚴重。馬補充說很多人因此支持台獨，因為退出聯合國讓台灣成為國際孤兒，台灣人發現無論再怎麼努力，經濟再怎麼成長，也無法享有國際尊嚴，這讓台灣人民非常受傷；如果無法理解台灣背景的來源，就無法瞭解為何有人要主張及推動台獨。

這當然是台北對外交突破所持的立場，儘管內容並不見得一致，但是面對北京，台灣藍綠的期待則均是一樣。

至於北京方面，對於台北的期待並非全無所知。中共十六大政治報告中提及三個可談議題之一的「談台灣地區在國際上與其身份相適應的經濟文化社會活動空間問題」就是例證。其實北京在WTO、APEC以及亞洲開發銀行並未對台北施予全力的杯葛，讓台灣某種程度上享有國際參與空間，也是實情。

但是北京也憂慮一旦這道「防欄」沒能攔得住台北的衝跑，導致國際社會誤認北京已有默認「二個中國」或「一中一台」的發展趨向。因此「一個中國原則」在國際間不斷的宣傳與應用，並套於對台北進入國際官方組織或與個別國家建立邦交的杯葛，這中間最重要的考量，無非就是不希望台灣在實質之外尚有法理上形成從中國分割出去的事實。

這其中最能反映北京外交封鎖立場，是曾任中共外交部長錢其琛，在他所著《外交十記》中一段看法。錢說：世界上的所有大國都承諾奉行一個中國政策，但台灣問題一直是中國外交鬥爭的一個焦點。

至於處理中共在對外關係中涉台問題的基本原則與政策，1993年北京所公佈的《台灣問題與中國的統一》白皮書中，曾闡述了有關「與中國建交國同台灣的關係，國際組織與台灣關係，與中國建交國同台灣通航，以及與中國建交國向台灣出售武器」等問題上的立場與政策。基本上這些立場與政策，根據白皮書的說法，就是在維護國家主權和實現國家的統一。而白皮書認為，北京在國際事務中處理涉及台灣的問題時，應始終堅持一個中國的原則。

到了2000年，中共再度發佈《一個中國的原則與台灣問題》白皮書。在國際上重申了它處理台灣問題的幾項原則。不過較之1993年的白皮書稍見靈活與彈性。實際上2000年白皮書就是主張要在一個中國原則下，來因應台灣方面一直尋求外交突破的各項措施。

1、台灣無權參加聯合國及其他只有主權國家參加的國際組織。

2、對於某些允許地區參加的政府國際間組織，中國政府已經基於一個中國原則，根據有關國際組織的性質章程和實際情況，以所能同意和接受的方式對台灣的加入問題做了安排。

3、與中國建交的國家，不能向台灣出售武器，或與台灣進行任何形式的軍事同盟。

4、中國政府以一個中國原則對待台灣的對外交往活動。台灣當局極力再國際上推行所謂的「務實外交」，擴大所謂的「國際生存空間」，其實只是製造「兩個中國」，「一中一台」，中國政府理所當然要堅決反對。

從台北對外關係的尋求突破，到北京持續不斷的杯葛阻撓，我們可以發現兩岸關係的發展，就因為在這方面共識建立不易，不僅導致雙方和諧與善意的倒退，而且增加了台灣海峽自1950年代以來最緊張對峙的狀態。

顯然的是，在今後台北不論提及要抑制台獨主張，或宣稱生存空間，北京將不會接受這些說辭。而北京堅持世界上只有一個中國，因而必須封殺台北所有國際空間，恐也難說服台北因而放棄務實外交的努力。這樣發展的結果，就必然是「零和遊戲」的結果，當非兩岸當局所願見到。

貳、兩岸在外交角逐中的限制

最重要的是，我們必須在兩岸外交角力或競爭情況下，除了「相互挖掘對方牆角」之外，台北與北京應該深入思考到底彼此還有多少開拓空間。如果這個空間是極端的狹窄甚至於可能完全沒有存在，那麼兩岸當局是否應該認真考量若開拓邦交只能從對方邦交國的挖掘，並且尚須是建立在對方痛苦的基礎上，那麼雙方在外交戰場上的開火，到底對各自外交理念拓展能產生多大的正面意義，或者說又對兩岸關係的修補有何種助益？下面作者提出兩個層面的數據與分析，正好來佐證上述的假設與思考。

一、國際空間的「發揮有限」

目前全世界被台北外交部認定是國家與地區的，除台灣與大陸之外，共計一百九十五個。而其中加入聯合國為會員國的有一百九十個國家（不含大陸）。至於沒有在聯合國會員名單之內的則有教廷、庫克群島、歐盟、紐埃(Niue)、馬爾他騎士團(Sovereign Military Order of Malta，但是為聯合國觀察員)等五國。我們先以與台北建交的二十五國來分析，發現其中有二十三個為聯合國會員國，而非會員國則是教廷。再以與北京建交的一六八個國家為例來說明，其中有一六六個國家為聯合國會員國，另二個邦交國則不是聯合國會員國，根據中共外交部的資料，是庫克群島與目前為聯合國觀察員的巴勒斯坦人民解放組織。至於在台北外交部列為全世界一九五國家中之一的歐盟，雖有與北京建立了外交關係，但是並沒有列在他一百六十八個建交國家名單裡。

以上面的數據來分析，在聯合國共計一九一國家裡（包括北京），其中與中共建交的有一六六個，與台灣建交的則有二十三個，二者相加起來數目就達一百八十九個，如再加上中共，實際上一百九十一個會員國中只剩一個國家目前應是與兩岸均無外交關係，這就是位在尼泊爾之旁的不丹王國。它在1977年曾在外交上承認中共，但雙方並沒有建立邦交，當對台北與北京來說，能在聯合國內部爭取邦交對像而不挖對方牆角的對象竟然只有不丹一個國家而已，外交開拓空間之有限由此可見。

再探討兩岸在非聯合國會員國的開拓空間，看起來情況也好不到哪裡。若依台北外交部所列包括教廷與歐盟在內五個非聯合國會員的狀態來說，北京已在其中與二個國家或地區建立起邦交，這是歐盟與庫克群島，而台北也與教廷維持外交關係，全部五個非聯合國會員國裡，只剩下二個國家：一是受到紐西蘭保護的紐埃，在外交與國防上均對紐西蘭言聽計從，另一是馬爾他騎士團，嚴格來說它只是宗教與慈善事業的主權團體，雖與世界上九十一個國家建立邦交，但過去與兩岸的往來並不密切，因此，想要爭取這二個國家的邦交，也非易事。

從上述數據統計來看，說明了兩岸在外交上的角逐，能發展與開拓的空間根本就是有限。若在這種情況下仍去奢談外交的突破或封鎖，顯然只有對彼此的邦交國進行挖取。但是這樣策略是否能夠奏效只需看第二層面的數據說明就可有更清楚的輪廓。

二、部份國家的「遊走兩岸」

根據作者參考兩岸相關文件所做統計來看，若將台北在一九八八年總計有二十二個邦交國為基礎說起，那麼到了二○○六年台北竟然還有二十四個能維持外交關係國家的數字為止。這樣的一個數字對比，似乎是看到了台北奮鬥的痕跡。但是仔細檢驗這其中十七年的過程裡，台北雖然共計爭取到十九個國家與它建立外交關係（因內有多個國家與台北在建交後又斷交，接著又再復交以及斷交），在這十九個國家裡，除帛琉外，其餘十八個國家均從中共的邦交國中挖掘而來。但是相對來說，台北在這段期間也有十七個邦交國被北京搶走（其中包括了新加坡、南韓、與沙烏地阿拉伯等重要國家）。這一來一往的戲碼裡，憑心而論，實在很難看出台北所謂的「外交突破」有多突出，當然同樣的，也未感受到北京的「外交封鎖」有多犀利。因為在雙方如此絞盡腦汁並極力設計外交勝局的情況下，結果兩岸並沒有絕對勝利的一方。而且除此之外，我們也看到一些善於遊走兩案，向雙方當局叫價的國家，他們有些甚至在過去十七年期間以建交、斷交、復交又斷交的手段來遊走於兩岸之間，其中進出數字最高達四次之多。居其首者當推在非洲的賴比瑞亞。有三次者也包括有幾內亞比索。如再以過去五十年兩岸在外交戰場上相互角逐的歷史來看，中非共和國還可登上榜首，它自1964年與中共建交後，就遊走兩岸之間尋求「利益」，到1998年它與北京再度恢復邦交為止，已經七度在北京與台北之間進出。

看到這樣的數據，相信不少人會湧起一些疑惑，以中共名列GDP世界第五的大國以及台灣是世界第十五大貿易國的地位來說，為什麼他們會那麼輕易的被非洲或太平洋島嶼的小國玩弄在股掌之中？而且對台北以及北京來說，明知金錢購買的外交不可靠，又何必藉此來彰顯自己吹噓的「外交突破」或「外交封鎖」？再進一步來說，如果台北與北京都可停止這種挖牆角的舉動，將本來金援這些國家的經費投入到彼此的民生建設，又可造福兩岸多少人民？

這樣簡單明瞭的道理，深信不是因為兩岸當局的領導人完全無知。兩岸的外交角逐持續，是在於彼此不願放鬆所謂的「面子之爭」。特別對北京來說，外交上絕對不能對台北有所鬆懈，因為一旦有缺口而不能抓緊補上，恐怕就是導致黃河決堤，另外對台北來說，爭取邦交國正如同是對它自己能否「繼續生存下來」的證明，因此寧濫勿缺，也要讓國際社會瞭解台灣主權的存在仍有不少國家承認。但問題是，雙方交鋒了五十餘年，特別是最近十七年，實在是看不出來勝利到底在哪一邊？如果最後結果只是兩敗俱傷，這樣的政治角力到底意義何在？

參、兩岸在外交角逐中的認知

因此，基於這樣的認知，我們認為台北在發展對外關係時，除了要達到訂定的目標與維護國家的利益之外，也要兼顧國際情勢、國內情勢與兩岸關係的發展變化。固然，對外策略的設計，會因應不同環境而有權宜之作法，不過，推動外交也必須釐清國際情勢中「利」與「不利」的發展，更要掌握兩岸關係中「變」與「不變」的關鍵，方能因應任何外交挑戰。至於北京在兩岸之間掌握絕對的強勢與優勢之時，理當有更寬容的心胸去理解。甚至對台北居於被逼於牆角的劣勢反彈，北京應該認清一點的是，如果兩岸相互之間在外角的對抗中，並沒有任何跡象會衝擊到一個中國的原則，在適當的空間開放觀念上，北京應保持不排斥台北的態度。基本上，現階段兩岸在展開對外關係時，可能要設法建立起下列幾項認知︰

一、台北應有的認知：

1、兩岸關係與對外關係不見得有主從之分，但根據其相關性與複雜性，台北可能有必要釐清其優先順序的考量。台北前外交部長錢復曾說，「大陸政策高於外交政策」，這種說法的精神值得再三深思。即使不作高低先後之分，那麼錢復也曾說過︰「對中共政權，我們則不能忽視其對我之敵意。在兩岸關係的調整過程中，我們力求降低兩岸緊張情勢，以建立互信。」另外蔣孝嚴在擔任外交部長時也說過，台北在拓展外交關係時，絕不能挑戰大陸，是不是同樣把這些工作上的經驗之語納入參考。二○○六年三月二十一日，擔任國民黨主席的馬英九在哈佛大學一場演說中，倡議兩岸發展「國際參與的暫行架構（Modus Vivendi）」，讓台灣參與國際活動的問題更為雙邊與多元，這應該也是台北與北京可去思考的一個方向。

2、針對北京屢屢建議的「一個中國原則」，台北應該也建立起一個認識，那就是這個問題若不能解決，那麼兩岸之間不可能對雙方存在國際空間一事達成諒解？因此，「一個中國原則」如何建立，建立之後又如何能讓兩岸各自滿意彼此所能開拓的國際空間，這不僅需要氣氛良好的討論環境，也需要高度的政治智慧，在現階段裡，恐非這篇短文所能涵蓋。

3、台北不能在自己外交實力根本不足以挑戰目前國際社會對一個中國普遍認同的趨勢，仍然主張台灣與中國是一邊一國的立場，向國際社會尋求支持。因為那近乎於蠻幹的手段，並無助於台灣外交突破的努力。相反的恐會引發北京更強的報復心裡，甚至也會造成自己在國際社會上是麻煩製造者的角色。國際社會的現實固然是冷酷，但讓台北思考的是：有沒有必要與對岸追求外交角逐上，還要賠上被國際社會認定的負面評價？因為這樣一來，台北注定是雙輸局面。

二、北京應有的認知

1、針對台北所提發展國際空間有其抑制台獨意識的說法，北京也應認真思考這些說辭的真正內涵，而不應只是一味地歸類到兩個中國或一中一台的結論。東西德與南北韓在統一之前，允許彼此雙方均有開闊的國際空間，因而減少了彼此要追尋各自獨立的可能性，北京應該給予一個尊重的考量。一九九八年一月一日，時任副總統的連戰曾透過台北中央廣播電台，呼籲中共傚法東西德統一前的作法，即兩岸在國際間相互尊重，協力互助，共同參與國際組織和活動，攜手邁入合作的新階段？這應該是台北在外交上推動的基本看法，但也值得北京參考。

2、此外，儘管目前兩岸在國際社會各享有邦交國家，只要任何一方沒有同時與一個國家建立起外交關係，那麼這就表示「世界上只有一個中國原則」依然在遵循。即使兩岸共存在一個國際組織，如果這樣的「兩岸參與」不會觸及到一個中國的原則，譬如WTO、APEC、以及ADB等已有先例，也就說明兩岸可以在共享主權的狀況同時存在某些國際組織裡。其實有些概念值得來進一步的思考，像紐約大學教授熊玠曾在一場演講中提及，中國大陸不完全繼承中國主權，而台灣也不完全喪失中國主權，兩者可組成完整的中國，剛好符合中國大陸一個中國的概念。當然這不盡符合北京利益，也不是台北所尋求的方向，但值得在兩岸中較強的一方參考。

3、有台灣學者認為，台北追求擴大國際生存空間的努力，被北京簡單化約為製造「兩個中國」或「一中一台」。這樣簡單化約，無法說服台灣民眾，反而幫助創造以台灣為中心的本土認同，以及所謂「去中國化」的訴求，因此像「中國」、「中國人」、「一國兩制」的意義開始異化，成為台灣人排斥的名詞。這樣的說法需要北京用理解的態度去重視。◆