論中共之民族統治

一、前 言

自2008年迄今，中共的「民族自治區」陸續發生了：「拉薩314事件」、「烏魯木齊75事件」、「511內蒙古事件」、「530廣西壯族受辱事件」（註：該事件並沒有受到國際媒體重視，肇因廣西媒體一幅宣導預防犯罪的漫畫，要民眾注意壯族口音的人，引起壯族不滿，而聚眾抗議）、「718和闐事件」及「730喀什惡性襲擊事件」這裡既有歷史問題，政策問題，也有新生的現實問題。是以中共對境內少數民族的議題，確實是有必要認真檢討。

二、從拉薩事件到喀什事件：

（一）事件經過：

略

（二）事件分析：

從2008年起，在中國大陸發生多起少數民族的抗爭事件，甚至連周永康代表中央授於「四個模範」的廣西壯族自治區－－民族團結的模範、民族關係穩定的模範、民族統一的模範、「三個離不開」（江澤民的說法：漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，少數民族彼此也離不開」）的模範地區，也都發生動亂。這些事件在方式上都是不同程度的暴力，對象都是中共地方統治機構或政策，過程中也都有不同程度海外力量的介入；但是如果我們詳細地審視各民族自治區發生的事件，可以發現和闐、喀什事件（以下簡稱「南疆事件」）和其他的事件在本質上存在著明顯的差別：

第一是南疆事件是有遠因無導火線（近因）的突發事件，而其他都有近因，故而南疆事件沒有訴求，是比較典型的為暴力而暴力的恐怖襲擊事件；而其他地區的抗爭都有訴求，所以從「暴力」的角度而言，「暴力」就是南疆事件的目的；而其他地區的抗爭事件「暴力」只是手段和過程。

第二是南疆事件為暴力份子的極端殘暴的犯罪行為，而其他地區的暴動則多為群眾抗爭，所以南疆事件沒有群眾參加或事後加入，某種意義上，群眾也是受害者；而其他地區的抗爭都有群眾的加入，所以就公權力的處理而言，南疆事件是緊急的安全事件，而其他地區的事件是社會事件。

第三是南疆事件是有背景而無預警的事件，是一種玉石俱焚的殘暴行為模式，其目的就在血腥、在殺人、在挑戰政治公權力和破壞社會秩序；而其他地區的抗爭則是有背景也有預警的抗爭模式，有具體訴求，有明確的目的，有一定的受害者。處理手段上，前者以國家機器之使用為唯一考量，而其他地區則以行政手段處理為優先考量。

第四是南疆事件似乎是以製造新聞效果來擴大影響，也可以說，該事件的初始目的似乎就是為了上新聞，因此，地點的選擇上，會出現在具新聞效果的地區，如公權力機關或是人流集中傷亡較大的地區；而後者的出現，則是在事故、事件發生地區，之所以成為新聞，一方面是中共政治制度的特性，另外常常由於政府處置失當，才弄成新聞。而事故、事件的目的是解決問題，而非製造新聞。

第五是南疆事件的犯案模式，比較明確是組織性、集體性，有預謀的暴行，應該有海外「東突厥斯坦伊斯蘭運動」組織的背景。而其他地區，除了西藏「拉薩314事件」外，其他抗爭事件，並沒有明確證據證明是外力組織所煽動的；換言之，南疆事件可能只是起步，而其他地區抗爭事件的關鍵在中共自己的後續處理。

根據學者布魯斯．霍夫曼（Bruce Hoffman），恐怖主義特徵包括以下五項：「不可避免地以政治為目的或動機」、「訴諸暴力或揚言要訴諸暴力」、「計劃要對目標或受害人以外的人物或團體造成深遠的心理影響」、「由具備可被識別的指揮系統及隱蔽細胞系統的組織指揮行動，其成員不穿著制服或佩戴可被識別的徽章」、「由亞國家組織或非國家行為者干犯」，（恐怖主義，http://http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%81%90%E6%80%96%E4%B8%BB%E7%BE%A9）我們依據上述的標準，可以說，南疆事件已經符合了恐怖主義或准恐怖主義的標準，顯然他們的行動是針對政治秩序、統治系統、社會秩序的反對，這和其他地區的抗爭主要還是爭對某些政策或政策之執行的不滿，是完完全全不同性質的抗爭，而且不論中共控制多嚴密，都無法排除未來再發生的可能性。

因此，中共在處理類似事件時，當然應有不同的思考，以不同策略來應對眼下的情況，特別針對恐怖主義自有可以參考的行動方案。

三、中共對策：

（一）嚴厲打擊：

所以在事件發生之後，中共立刻將全國反恐工作會議移師新疆首府烏魯木齊召開，（孟建柱，堅決打擊暴力恐怖犯罪，http://www.ibtimes.com.cn/articles/2011-08-05/xinjiang.htm，《國際財經時報》，2011-08-05）自然帶有對事件的定位和宣示決心的味道。國務委員、公安部長兼國家反恐小組組長孟建柱在會上傳達國家主席胡錦濤等中央領導人的「重要指示」，要求組織力量盡快破案，堅決打擊暴力恐怖犯罪。他強調要堅持法律面前人人平等，無論是誰，只要觸犯法律、危害人民生命財產安全或從事分裂國家、破壞民族團結活動，都要依法處理。有些媒體認為這是暗批張春賢治疆不力。

7月31日下午，自治區黨委緊急召開常委（擴大）會議，研究部署全區穩定工作。會議強調，嚴密防範、嚴厲打擊各類暴力恐怖活動及犯罪分子，保持全疆社會大局穩定。（http://www.tianshannet.com/homepage/content/2011-08-06/content_6054380.htm，各項民生建設穩步推進 新疆前進步伐永不停歇，2011-08-06）

（二）社會孤立：

除上述會議以部署全大陸反恐任務之外，在宣傳上則加強孤立恐怖分子，《新疆日報》社論說：「多年來，暴力恐怖分子先後已製造了多起慘無人道、令人髮指的暴力恐怖案件，其手法呈現出一種日趨殘忍、極端的趨勢。他們既對漢族群眾施暴，也對少數民族群眾施暴，各民族同胞都是暴力恐怖案件的受害者。其目的就是要破壞、搗亂，蓄意挑起民族對立和民族仇恨，破壞我們來之不易的安定團結的大好局面，其險惡用心昭然若揭。」（《暴力恐怖分子是各族人民的共同敵人》，《新疆日報》，http://news.xinhuanet.com/legal/2011-08-05/c_121818115.htm，2011-08-05）因此，要求全民與暴力恐怖分子作鬥爭，維護好穩定的社會環境。喀什當局並立即提出15,000美元（http://www.voanews.com/chinese/news/2011-08-01-CHINA-INJIANG-ATTACKS-126540798.html， 中國稱新疆遭到更多恐怖分子襲擊，2011-08-01）給提供這些在逃者下落線索的人。

（三）大力發展：

雖然在南疆地區暴力事件頻仍，但是經濟發展，穩定民生，仍然是中共當局因應新疆「三股勢力」，一項根本性的對策，另一份《新疆日報》社論說：「今日的新疆，……已步入大建設大開放大發展的歷史新時期，正在闊步邁向美好未來，各項事業欣欣向榮，人人求發展，個個思穩定，各族人民對實現跨越式發展和長治久安充滿期盼、充滿信心。……暴力恐怖分子……其根本目的就是想把新疆搞亂，想把新疆從祖國大家庭中分裂出去。」（http://news.xinhuanet.com/legal/2011-08-05/c121818125.htm，《暴力恐怖阻擋不了新疆前進的步伐》，《新疆日報》，2011-08-05）所以，此次新疆的連續性恐怖攻擊，並非新疆局勢變壞的象徵，而是新疆在大治過程中出現的陣痛。日後，隨著喀什—和田鐵路的通車，這一地區的運力大幅增加，塔里木盆地環形鐵路漸漸形成，偏遠綠洲將迎接「鐵路經濟」。在「鐵路經濟」帶動下，當地經濟發展的同時，最終受益的還是老百姓，交通運輸的前進也是民生建設的前進。（2011-08-06，http://www.tianshannet.com/homepage/content/2011-08-06/content6054380.htm，各項民生建設穩步推進新疆前進步伐永不停歇）所以今後的「治疆」政策原則，一定是「堅持兩手抓，兩手都要硬」的老辦法。

（四）誘發經商的民族本性：

有學者建議指出，在中共新的治疆政策，採取的是全方位的經濟開放政策，將使新疆很快就納入中國經濟現代化的高速發展框架中，對新疆的傳統文化和生活方式將帶來重大衝擊。所以如何誘發維族在歷史上，就是「善於經商」、「樂於經商」的民族本性；以便從民族和宗教的內在去弱化伊斯蘭文化激進主義的土壤，（如何讓新疆南部化戾氣為祥和，http://www.udnbkk.com/article/2011-08-03/article_86026.html，2011-08-03）生出維族自身邁向現代化發展的能量，假以時日，這才是真正應對「三股勢力」的釜底抽薪對策。

四、民族治理議題之討論：

在主權國家中「民族問題」一直都是令人困擾的議題，因為不同的文化、習俗、價值、語言、文字要生活在一個限定的時空間，彼此為了資源的分配，先天地就存在許多衝突和矛盾，這裡又涉及情緒問題，所以更加複雜。從政冶的角度來論，在國家的典範下，處理民族議題涉及理論、制度、政策和執行四個層面：理論是指對「民族」的認知和看法，民族與國家的關係，民族與民族的關係、對民族問題的認知等；而執政者所相信的民族理論會決定其政權所選定的制度，制度就包括了政權所建置的部門、法規、資源、權限等；制度建立之後，就是如何具體處理少數民族的議題，這就是政策，政策自有長期政策，短期政策，政策的特徵，是必須「與時俱進」，才能發揮效果；最後當然是執行層面，這就涉及人才、幹部的問題，誰去執行，是民族共治，一族單治，都影響到少數民族對制度的評價及其對政策的感受。

中共的民族理論來源有二：一是馬、列主義，尤其是史大林的民族觀，所以開始的認知是從階級立場論斷民族，希望消滅民族差異轉而承認民族構成元素中也包含了歷史淵源、心理認同和宗教因素的，因此承認民族議題的普遍性、長期性、複雜性、國際性和重要性。是以在制度、政策上都有轉變。二是中國傳統的華夷之辨，這一部份在中共的民族理論上，雖未明說，不過在中共的政策上，例如援助發展就是十分典型的中國傳統濟弱扶傾的思維。在這些民族理論中，最為欠缺的因素是「尊重」和「學習」少數民族的文化，「尊重」其實是一種心態，在人與人的相處中，不論對方的年齡、性別、宗教、種族，我們都能從內心承認而且接受對方為一個「完整而獨立」的個體，立足同樣的位階互動，視為「尊重」，所以「尊重」也是對方的直接感受。表現在民族與民族之間，「尊重」決不止於法律的規定，感受尤其重要；而最能表現對境內少數民族「尊重」的就是發掘、讚美、欣賞進而學習對方的優點，這就是為什麼漢族的領導，如果用對方的語言問候、祝福時比較容易受到被統治者認同，簡言之，你認為我的文化中，是否有值得你「學」的，有，就代表了你是認真地理解，欣賞我的文化；如果你只是法律上規定的平等辭彙，而在歷史上否定我、醜化我，則再多的援助，也是代表你要改造我，而非尊重。

民族區域自治制度：在中共的歷史中，曾經引用過列寧的主張「民族自決」，但列寧說：壓迫民族中的無產階級應當堅持「分離自由」，被壓迫民族中的無產階級則應當堅持「聯合自由」(《列寧選集》第2卷第868頁)。所以在革命時代中共主張過少數民族自決，主張過族聯邦制；到了中共建立政權後，經「全國政協」會議協商後，最終作出了在建立統一的中華人民共和國的前提下實行「民族區域自治」的制度抉擇，此一制度如果配合適當的民族政策，則一方面可以維護國家統一，另一方面也勿須強行民族同化，所以是符合中國國情：既要民族團結，又要民族平等的一套民族治理制度。白皮書說：中國所以實行民族區域自治制度，主要基於以下三個因素：一是中國在歷史上長期就是一個集中統一的國家，實行民族區域自治制度符合中國的國情和歷史傳統。二是長期以來中國的民族分佈以大雜居、小聚居為主。從各民族的人口構成來看，漢族一直佔全國人口的絕大多數，少數民族的人口佔少數。中華人民共和國成立初期，少數民族總人口僅佔全國總人口的6%。除西藏、新疆等個別地區外，大多數民族地區的少數民族人口比漢族都要少。少數民族人口雖然少，但分佈區域很廣，超過中國陸地面積的一半以上。長期的經濟文化聯繫，形成了各民族只適宜於合作互助，而不適宜於分離的民族關係。三是自1840年鴉片戰爭以來，中國各民族都面臨著反帝反封建、為民族解放而奮鬥的共同任務和命運。在共禦外敵、爭取民族獨立和解放的長期革命鬥爭中，中國各民族建立了休戚與共的親密關係，形成了漢族離不開少數民族、少數民族離不開漢族、少數民族之間也相互離不開的政治認同。這就為建立一個統一的新中國，並在少數民族地區實行民族區域自治奠定了堅實的政治和社會基礎。（《中國的少數民族政策及其實踐》白皮書，http://www.china.com.cn/ch-book/shaoshu/shaoshu2.htm，2004-06-11）

然而在具體的運作層面，具體表現為漢族任黨委書記，少數民族任區主席、人大主任、政協主席，在以黨領政的制度下，就變成「漢族作主，少數民族當家」的制度，其結果是作主不當家，當家不能完全作主，此種制度對少數民族對漢族都不恰當，其一代表了對少數民族的不信任，因而當家少數民族幹部就不可能真正忠心國家，所以也不可能真正團結少數民族。其二是不合理，對作主的漢族幹部而言，因為他們不是政策的實踐者，所以他的政治責任難以釐清。其三配合援助政策，更有助於區隔民族心理，不利於真正團結。

民族政策：歸結起中共的民族政策的主線就是兩條：一是追求團結；二是體現民族平等。在追求團結上，中共的政策不外是兩條：一方面加強愛黨愛國的政治社會化政策，如透過教育、宣傳、藝術等途徑，強化民族政策的正確性以及其成效。但是在教育、宣傳的內容上，往往是貶抑少數民族的文化、歷史和風俗習慣，所以政治社會化的過程，明顯地表現出「大漢族的沙文主義」，其效果當然是適得其反；另一方面大力打擊「三股勢力」（即民族分裂主義份子、宗教極端主義份子、暴力恐怖主義份子），從事後嚴懲到事前預防，從國內嚴防到國際合作，全力防備，問題是暴力手段對付「三股勢力」必然難以收效，往往是越壓越反，越關越多，且越反越激烈。在體現平等上，則是加強經濟援助，加大教育投資，培養民族幹部，提高民族生活水準。特別是自1999年實行「西部大開發」政策之後，中共在民族地區的投入更大，更驚人，問題在於：第一、現代化不是少數民族作主，而是漢民族作主，結果往往是揠苗助長；第二、由於漢民族有經驗，因此在現代化的過程中，往往漢民族先得益，所以現代化往往是漢人湧出，民族衝突也就不時發生；第四、現代化往往是漢人將民族自治區的資源抓出來，大大地破壞了少數民族地區的生態。第五、現代化過程中，帶來幹部的貪腐，貧富不均和相對剝奪感增加。第六、現代化過程使得少數民族地區從傳統原生社會，一夕要跨入現代化，帶來少數民族適應的困難，導至社會的不穩。總的來說，中共的民族政策不外軟、硬兩手，而事實上兩手都不見效。

政策執行：在少數民族地區推動和落實政策的幹部，可以簡單區分為漢民族及少數民族幹部兩類，在配置上，基本團結優先於平等的考量，所以是漢族幹部作主，少數民族幹部當家，少數民族幹部多半是在地發展，而漢民族幹部則多以民族地區為跳板；一般而言，漢族幹部都有「五日京兆」的心態，因此，不願融入，不學語言，如果再加上作風、操守等問題，這樣的幹部，自然不易被少數民族所認同；至於少數民族幹部三低現象普遍：即政治素質低、文化素質低、心理素質低，此外在結構上少數民族幹部上少下多、當副職的多、當正職的少，虛的多（人大、政協）、實的少（黨政班子），黨政幹部多，企業經營管理者和科技人才少，總之，整體素質不高，難以適應我國改革開放和現代化建設不斷發展的要求。（中共雲南省委黨校黨建調研課題組，關於新形勢下少數民族幹部培養選拔問題的調查與思考，2010-05-11，http://politics.csscipaper.com/china/nation/22167.html）我們相信其他地區也應該是相似的情況。

五、結 論

以「國家」為典範的民族間的統治很難，像中國這樣一個多民族，而有歷史的恩怨的民族，放在一個國家之內的統治更難，像中共這樣一個有自己一套相對封閉的意識型態來管理民族、宗教事務的統治者，來統治如此眾多而且複雜的少數民族尤其難，因此，面對日益升高的民族矛盾，中共不能只有治標之道，還必須從理論到實踐進行一系列有效的討論和調整，以期走出民族同化或民族獨立的怪圈，為中華民族之民族政策探索新的出路。

其次，我們都知道現代化和全球化，是中國大陸少數民族成員中無從避免的發展趨勢，但是北京不能依賴單一的「援助」政策，作為少數民族區域發展的選項，而必須改以理解地區特色，而尋求對口的共生互賴的經濟發展，例如畜牧業和紡織業的的互補性可以對口合作，畜牧業和皮革業可以對口合作，總之，在對口支援的政策不是投入，而是投資，不是贈送，而是合夥；在建設方面更需要當地以自身的方式入股，才能激起參與的熱情和自我成長的動力，以使少數民族菁英有可能在現代化和全球化的變遷中，立足自己的特色去接軌和對話。

其三，對於一時之間很難有對口優勢的少數民族區域，則應該共謀發展特色經濟，如在藏族地區的宗教經濟，維族的民族經濟等等，總之，在發展的思路上，必須充份調動少數民族意願，使之參與發展的過程，而非只是享受發展的成果。這才是永續發展和科學發展之道。 ◆