也說「監察權」

在孫中山預設的「五權憲法」架構中，比西方經典制式的「三權分立」框架多出監察、考試兩權，孫中山曾這樣解釋其因由：「就（傳統）中國政府權的情形講，只有司法、立法、行政三個權是由皇帝拿在掌握之中，其餘監察和考試權還是獨立的，就是中國的專制政府從前也可以說是三權分立的」，「中國從前實行君權，考試權和監察權的分立，有了幾千年」（Sun Yat-sen: The Principle of Democracy, p139-140）。孫中山的言下之意即是，此二權之分立在君權時代尚有其獨特先進性，故到了民權發達時代更應當為之保留。就監察權本身而言，在孫中山的設想中，其分立的用途是可以限制國會力量，防範「議院專制」，進而增強行政權。此外，另一個因由是，「照正理上說，裁判人民的機關已經獨立，裁判官吏的機關卻仍在別的機關之下，這也是論理上說不去的，故此這機關也要獨立」（孫中山1906年演講《中國的改造問題》），故「這機關定要獨立」。

孫中山並沒有否定外國也有監察權，比如說眾所周知的「彈劾權」，只是一般「把他放在立法機關之中，不能夠獨立成一種治權罷了」。孫中山的理解並不錯，比如美國國會對總統所擁有的impeachment權力便是這麼一種，該制摹仿自英倫，意在捍衛沒有人能凌駕於法律之上（Charles O. Jones: The American Presidency, p12-13）。此外，在美國，針對聯邦機構的投訴缺乏專門的Ombudsman（巡視官）處理，一定程度上由美國國會議員們以非官方的方式代行其職司（當然，這在一定程度上被認為是一項不良的設置，因為佔用了議員們過多的時間精力）。孫中山的立意就是美國此類型制度不佳，甚需以中國本有方案調適之。

實事求是地講，將「監察權」作為一種獨立的治權（注意，不是選舉、罷免、創製、復決那個序列的人民所享有的「政權」）而進行制度化，到底是先進了還是落後了，似乎不能一概而論。鄧小平曾這樣批評三權分立的模式：「美國的當權者，他們實際上有三個政府……對內自己也打架，造成了麻煩」（引自傅高義《鄧小平時代》中譯本520頁），如果照這麼推，五權方案，就會潛在地形成「五個政府」，那豈不是更加麻煩？在實踐中，民國政府「五院」體制下設立的監察、考試兩院曾持續性地被邊緣化，與其說是被刻意排擠，倒不如說是一種自然衍生出的非預期性的後果，其良有所以然。正如法國學者白吉爾在其孫中山傳記中所言：「從多數民主政體在處理三權分立所遭逢的難題來判斷，添加兩權可能使政府運作更為複雜，進一步導致政府癱瘓，而非更有效率」（溫洽溢譯本392頁），這種擔憂是從實際政治角度出發，超越簡單的意識型態之爭的光譜的。後來台灣在1950年代，終於規定「國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家國會」，由此其「行政院」方面即「須面對三個國會的特殊狀況」（張祖詒：《蔣經國晚年身影》，台灣：天下文化，2009年，121-122頁）。這樣本身出於防範「議院專制」考量而進行分立的監察權，一定程度上其本身演化為「議院」的一種具象形式。對於這類現象，美國學者對作為政治設計的impeachment的一個觀察可以提供很好的理據，「正是在踐行impeachment的過程中，國會最完滿地實現了其本質上的屬性，即人民之聲便是上帝之聲」（Keith E. Whittington: Constitutional Construction, p137）。我們看到，將監察權從立法權中析出，也許是個很有意趣的觀點，卻不一定真正符合代議制政治體系運作的內在邏輯。

不過話說回來，在《孫文學說》（1919）中有另一種很值得玩味的表述，即規定訓政時期，「國民大會職權，專司憲法之修改，及制裁公僕之失職」，五院向國民大會負責，監察院向國民大會彈劾各院人員失職，監察院人員失職由國民大會自行彈劾而罷黜。亦即訓政階段，國民大會與監察院本有一種超於一般的關係，故就算到了憲政階段，能與立法院同掌國會之權的，算來仍是這二機關，並非後孫時代的國民黨人憑空造出。

更進一步言之，由於抗戰勝利後議定的民國憲法主要依據政協憲草而非五五憲草，在職權的賦予上，監察院最終顯得「頗似美國之參議院」，使整部憲法「帶有兩院制之色彩」（雷震：《張君勱先生與中華民國憲法》，收入《張君勱先生七十壽慶紀念論文集》），此點亦無形中遙遙呼應了漢密爾頓在《聯邦黨人文集》中曾清晰闡述的觀點。漢密爾頓認為，當參議院執行impeachment時，它會具有一種司法審判的個性，而如果是一個完全由選舉產生，充滿黨派之爭鬥的政府中，是非常難以實現有效的impeachment相關法務作業的（Random House The Modern Library版，p423-424），因此選舉方式與眾議院的民間直選不同的參議院（在美國建國時代是如此）在美國國會中更適於執行此項業務。儘管參議院與中國的監察院二者之間並非一一契合的相映照，不宜強加比附，但是通過羅列這些資料，其間潛在的任務與屬性方面的一致性（congruence）的確很能夠說明問題了。

仉桂美教授所指「監察權與立法權脫鉤，無法經由審查刪減預算以為監察權之嚇阻不法的後盾」，雖說對監察院而言是個明顯不利因素，從整體行政績效方面考察，也許則有不得不然之深層緣由，或曰基於恪守「遺教」框架而來的「苦衷」。然而，從這種深層緣由中折射出的，恐怕仍是監察權完全獨立作為一種崇高政治理想的些許不切實際性。◆