不渝之回顧《台灣關係法》成立35週年

前 言

真正地令人難以置信，規範華府與台北來往之《台灣關係法》已成立35年了。1979年4月10日卡特總統簽署此法，溯自是年元旦雙方關係由官方轉成民間。最令台灣民眾不能接受的是卡特政府為了討好北京，對我方作了甚多粗暴羞辱之動作。雖然那些痛苦發生在多年之前，然而這終是一樁忘不了的經過。彥云「時間可以療傷」，然而來自華府的這幾記重擊，太重、太傷，時間也許能沖淡傷感之程度，然而卻終不會就此忘卻那令人心碎、悲憤之傷心史。

時間飛逝，有些事卻忘也忘不了。甜蜜之回憶令人心醉。然而悲傷之往事，卻好似帶有濕氣之空氣，不得不呼吸，然而卻感覺到那種不順，那種艱辛。回顧中美關係之發展，確實是一件令人心碎之關係史，打從1913年華府承認袁世凱北洋政府後，兩國間之關係是不平衡的，自那時至今天，華府兩次出賣了中華民國，這種清倉式（wholesale）的出售，正印證了國際間是沒有道義可言的。

第一次的背叛發生在1949年的8月5日，就是這一天美國國務院正式發表了《美國對華關係：1944-1949》，史稱「白皮書」。這本歷史性重量出版物主要在劃清與中華民國之關係，再重責國民政府之貪腐乃是丟了大陸之主因。歷史上要找到相似之案例並不多見。因為雙方聯手抗日（1942-1945），我國並成為終戰後四強之一，如今被華府嚴辭批判，真正應了一句老話：「有了這樣的朋友，還需要敵人嗎？」而這次卡特之橫行蠻幹，是為第二次清倉出售了中華民國。我們則在華府一手主導之《台灣關係法》下生活了35年。雙方關係看似平靜，然而仍需時間求證。那看似靜止的水面，不是覆蓋了大片大片的水流嗎？

尼克森掀起巨浪

這一切的一切都要從尼克森說起。他與中國國務院總理周恩來於1972年2月27日共同簽署了《上海公報》。自此之後一直到1978年12月，美國政府歷經尼克森、福特以及卡特，均就如何建立雙方外交關係，與北京討論不已。卡特終於在1978年12月15日正式昭告美「中」建交，面對這一巨變，台北朝野好像缺少了一些實質準備，也缺少了心理警戒。一時之間大家都亂了方寸，除了悲憤外，好像也無他計可施。人們再一次無奈也無力地接受此一冷酷之現實。

事實上，中華民國與美國的外交關係有如「豎琴上的一根弦，它有時因震盪而變形，它有時卻是因為變形才會震盪。」當尼克森在上海簽畢《上海公報》後，這根弦不但強力震盪到急劇變形，最終斷弦乃意料中之事。只是誰會這樣想？也就只好等著弦斷曲終了。

斷交終成事實

在卡特強力推動下，美政府終於在1978年12月15日正式宣佈與中共建交。由於卡特深怕此事走漏風聲，以致有所延誤，遂不計道義而採取兩項不合宜之作法；其一是僅在其宣佈前四小時，才通知已然入睡之蔣經國總統。對於美方如此缺乏道義之行為，我學者認為這是「美國之大錯……」。第二個錯誤之處在於卡特對建交一事全然採取「極保密」方式（……in great secrecy……）進行，卡特之宣佈與北京建交惹惱了不少國會重量級委員們，種下了日後卡特送抵國會《台灣關係法》草稿被大量抨擊之主因。有些學者認為正由於國會領袖們在卡特正式宣告建交前（美東時間12月15日上午10時正）數小時才獲通知，才能有所保密，免除保守派國會議員們反對，而得以順利完成建交程序。卡特之所以如此甘冒國會中之反對聲浪，是因為美國大多數民眾贊成與北京建交。孟羅教授（Alan Monroe）依據蓋洛普1979年所做之民調，發現贊成建交者為60%，而反對建交者僅33%。蓋洛普的另一問題是，假如共軍侵台，美軍應否前往抗敵？結果32%同意派兵，而48%不同意。孟羅教授的分析是假定美國執意出兵，則不會得到人民之支持。雖然接受訪問者多表示關心台灣之安危，然而也僅及於表示關心而已。美國民眾是不會冒然在亞洲經歷過韓戰與越戰後，再尋求另一次戰爭。假如今日再有相同之問題，則民調結果會顯示將有更少的美國民眾會贊成為台灣而出兵。

一般的民意是如此，那社會菁英對此問題如何反應呢？在眾多不同表示意見的意見領袖們中，班立德（Mark S. Pratt）的看法比較中庸。班氏認為美國不宜給予台海兩方任何製造麻煩的機會，他並且認為美國是否出兵協助台灣，不可僅從軍事角度以觀，而須從更寬廣之層面來定奪，例如國際環境、北京之國力等因素。他的看法代表了美國務實主義者之信念，這應該是美國今日的主流看法。

國際社會中不可能有任何國家為了台灣而不惜與北京開戰。儘管台北政壇有人希冀將台灣問題國際化，然而這種想法不可能落實。由於缺少軍事同盟，台灣無法取得盟國兵援抵禦侵略者，台灣問題國際化只限於紙上談兵。

台北面臨之強大衝擊

美國政府能趕在1978年12月15日宣示建交，是由於中共在談判最後階段做了重要的妥協，就是不再完全封殺軍售及和平解決台灣問題之美方論點，而不再否決建交一事。這種「最後讓一步」（concessions in the eleventh hour）的對策是北京政府談判技巧之一。美國積極推動建交工作，是否就是在承續尼克森政府之玩弄「中國牌」？對此，沈大偉（David Shambaugh）教授有不同之解讀。他認為卡特之執意與北京建交，不是在玩「中共牌」，而是要建立一個雙方長久關係之基礎。（……a broader base institutionalized relationship……）。即或卡特當時在建交一事上確有此考慮，然而在處理這件事的做法上多是不合宜，也極為粗糙的，沈劍虹大使並且為此深感受到屈辱。就在12月18日，沈在會見郝爾布魯克（Richard C. Holbrooke）後，於其回憶錄中有感而發地這樣寫著：「……事實上，美國政府有意地違反外交上最基本的原則──守信和尊重……。」在其退休返抵台北後，回想其任內種種切切，「……除了仰天喟歎外，還有什麼可說的呢？」

安克志大使在12月16日（台北時間）清晨二時面見蔣經國總統並轉交卡特信件。此信件共有兩項要點，其一告知台北華府將派專員來台商討日後雙方關係之調整問題；其二通知台北美方即將與台斷交，僅約四小時後，卡特於電視上公佈建交。在如此令人不能忍受之情況下，卡特還說「……願與（台方）隨時準備充分之合作。」實令人難以相信自命人權至上之卡特竟是如此失格，與其最親近之盟友割袍絕義。為了安排台北與華府未來之關係，卡特派了國務院副卿克裡斯多福（Warren Christopher）及一支15人工作團隊來台。由於卡特不留情面斷然棄我而去，引起了國人之憤怒，三萬多人自動彙集松山機場，對美使座車丟擲雞蛋、蕃茄，引起克裡斯多福等人不滿，卡特也深表不滿，他甚至在今天仍懷恨在心，其氣度之小，令人吃驚。他在不久前告訴記者在收到克氏在機場被包圍並被擊到頭部後，他承認「當時他非常生氣」。這一位以身為虔誠基督徒自傲的政治人物來自喬治亞州（Georgia）迷你小鎮平原市（Plains），他自18歲時即在主日學校講道，掏指一算，他的講道經歷已有70年歷史，算得上是位資深的主日學校講師。在最近一次受《時代》雜誌訪問時，特別強調「信仰及道德價值」之關聯性（……faith and moral value）。只是在他的內心深處，不知是否能將信仰及道德價值連在一起。

為了安排後事，代表美方之談判代表克裡斯多福秉持卡特旨意，對台已有成見，談判不順是可以預見的。雙方談判卡在台灣與美國間將存有何種關係。就這一點，時任外交部次長之錢復在松山機場迎接克卿，在等人時即席宣示華府與台北未來「必須在政府與政府關係的基礎上」，這一要求並未得到美方正面回應。兩天一共才四個半小時之談判僅達到我方單方面傳遞之看法而已，一切重要議題均待他日在美持續溝通商議。

美方主導之會談

克氏一行人瞬即返美。是時外交部政務次長楊西昆已在華府，於是楊即順理成章地成為我方談判代表。根據錢復回憶錄中記載，美方拒絕了台北再派出增援人手，內定前往與會之錢復也就未能成行。就這一點，錢在其書中認為美方事實上「……指定我方（台北）代表。」這一硬性拒絕台北方面之提議，不但表面化日後雙方談判必定艱困之事實，也足資證明卡特政府對中華民國實是無禮，允稱國際社會中一項反文明的粗暴舉動。以往過分傾美之中華民國政府終於付出了如許高之代價，始才瞭解到強權政治下是沒有道德友誼的。

楊西昆與美方一直談判到1979年2月26日始告結束，其結果自然離台北方面所期盼的有一大段距離，不過也只好照單全收。這其中之困難委屈，恐怕只有當事人才能品到真味。

由於卡特刻意討好北京，所以其部下就以各種侮辱性的手段加諸於台北代表之上。其中最令人感到不可思議的是美方在各項文字中做了不合常理也不合邏輯的安排，例如為了表示視台北為「人民團體」，美方最早命名其對台單位為「美洲在台協會」（Americas Institute in Taiwan），未經照會我方，即在1月16日將「美洲在台協會」於華府登記，及後經我代表力爭，才改為「美國在台協會」（American Institute in Taiwan）。而我方對美單位之名稱則由華府片面裁定，即為「北美事務協調委員會」（Coordination Council for North American Affairs, CCNAA）。此一名稱非常不合思緒，因為「北美」兩字是美、加兩國，此名一經確定，不少人認為這是一間處理美加兩國事務之辦事處。

由此例可看出華府人士是如何踐踏中華民國之國格。此外美尚取消我公務汽車之「使」字牌，最嚴重的是迫我關閉位於華府麻薩諸塞大道上自清朝即有之大使館，遷出華府。經過一陣亂後，我大使館只好搬至華府外之馬里蘭州（Maryland）貝沙斯達鎮（Bethesda）「河路」（River Road）5161號之「萬豪旅館」（Marriott Hotel）舊址。除此之外也將本來在美之16個辦事處減為八處。這些處心積慮排斥台北之行為，在國際關係史上尚未多見。

這一艱困之系列談判不是一般之「討價還價」（give and take）談判，而是美方獨白，台北遵行之實例，我方談判代表之辛勞可想而知。

美政府從建交公報之簽訂即顯露出兩面人之做法，例如在華府、北京之「建交公報」上中英文就有分別；在英文本之「公報」上對一個中國問題上的字是「acknowledge」，譯成中文為「認知」，然而在中文本上則為「承認」（recognition）。這一缺乏原則性之譯本，只是為了達到各說各話、互不干擾之妥協地步。事實上，在外交實務上如此處理重要文字是不妥的，因為在外交文書上一定要句句清楚、字字明白，似此渾然不明就是政治力在操作。為了趕時間，在未能達成共識下，也就先妥協了。

然而在華府舉行與我之談判則「字斟句酌，英文如此，中文更認真，這種情形下，如要協議，只有依美方之要求。」

談判結束後的第一件要事就是派何人為駐美首任代表。令人感到十分荒謬的是，美方對此大有意見，認為只有退休官員可以擔任斯職。也許這是為了去掉官方色彩之妙計，也許就是要發揮一下華府之政治腕力。最後我方始選定曾任職駐紐約總領事之夏功權大使出任是職。夏大使由於已自公職退休，故美方才表同意，我政府旋於1979年3月9日正式發表這一任命案。夏工作直至1981年5月，始由時任政大國關中心主任之蔡維屏繼任。蔡來自政大，已自外交部退休，故亦算是退休人員。這一框架直到1983年1月4日錢復至美擔任代表後才為之解除。錢由政務次長直接赴美工作，代表我與美關係有進展，也說明時在白宮之雷根總統對我較為友善，逐漸將荒誕不經之管制去除。

卡特於1979年1月26日向國會提出「綜合法案」（Omnibus Legislative Bill），「以期對台灣關係取得一法律上之根據」。由於此一法案匆促就章，不但語焉不詳，且漏洞百出，矛盾時顯。雖然國務院強詞辯解，然而終不為國會大多數議員所認同，反對之聲遠大於卡特最初之想像。事後以觀，也多虧議員們之反對，此一法案最後的版本才給予了台灣應得之待遇，也有了較為妥適之安全保障。

對台不友善之卡特政府

原則上卡特對中華民國有「敵視」（hostile）之意，因此之故，在國會中時或聲稱將否決議會的某些修正提案。因而有些對台灣安全絕對有利之修正案也在卡特大聲令下，或遭撤回，或在投票時被運作封殺。所以即或國會有修正「關係法」之聲浪，然而也是非常艱難。因此之故，所有維護台灣之修正案均經百般刁難才有通過之機會。而一般輿論能給予之影響終究有限，因為「大多數美國人對國際事務是沒有什麼認識的……」。

卡特非常擔心中共會因為美國態度變得強硬，而推翻或延遲建交程序，所以在被動之下展開與北京之磋商。在得到與北京達到某種程度之妥協後，由於生怕有變，故而在國會議員反對浪潮下，仍執意堅持某些課題，例如與台灣僅有民間關係，對台灣安全課題僅表示關切，卻未具文正式表示將有所行動等，這些都是卡特之底線。於是修正完畢之「關係法」可以說是一部雙方妥協之版本。而這一版本並未解決兩岸矛盾，僅達到表面上的寧靜而已。

卡特之《台灣關係法》草案自1979年1月26日送至國會，歷經行政、立法二大部門角力之後，終於在3月28日眾院會議上獲得通過。隔一日，參院85票贊成，4票反對，11票缺席，而完成了這一「合理的妥協」（reasonable compromise）。「關係法」草案自1月被送進國會後，國會議員們不論來自哪一派、哪一黨，均口徑一致對卡特大表不滿。而要能有效地對卡特示以顏色，就是要對此案作某些修正。於是在兩個多月中，兩院議員們全神貫注地提出很多寶貴的意見。經過無數次討論，也召開了多次的聽證會，其結果是參院通過了17個修正案，而眾院也歷經討論，通過了九項修正案。「由此可見《台灣關係法》在國會討論中確實受到每一位議員的注意。」

此法經通過後，卡特於4月10日簽署，該法溯至1979年元旦生效。從此華府與台北關係突變，雙方執事者均謹慎以對，生怕踩到紅線。因為事實上台北與華府以國家間關係的方式為之，然而又不得不定位為民間往來。這一原則看似簡單，卻不易實施。因為「關係法」本身某些詞句即有含混不清之情形，在執行時就不知何所適從。不過這就是本法之屬性，日後要再作修正是不太可能了。

結 語

《台灣關係法》成立已逾35年，在過去這段時日中，台灣之經濟發展及民主推行仍持續前行，而最值得稱道的是兩岸關係正處於和平相容的階段。陳水扁（1950年10月12日）時代之強行推動公投及迷航等舉動曾嚴重傷害到台北與華府之互信。如今在互信體制下，雙方關係相當融洽，而台北與北京方面亦是如此，雙方不再敵對，從異中求同。馬英九在2012年大選得勝就與其溫和之兩岸政策有關，而美方亦對此稱頌不已。中華民國自1913年與美建立邦交直至1979年止，長達66年，而在《台灣關係法》導引下也有35年的非政府關係，在整個中美關係史上佔了三分之一的時日，可以稱得上是一段長遠的歲月。這期間有合作，也有分歧，就如同任何兩國之間的關係不會完全一成不變的。只期盼雙方未來多合作，少分歧。◆