中美博弈新熱點：亞投行、FTAAP

一、前 言

由中國主導的政府間區域多邊開發機構亞洲基礎設施投資銀行（簡稱亞投行），雖然在美國和日本極力杯葛下，仍順利於今年10月24日在北京正式簽署「籌建亞投行備忘錄」；緊接著，一直被視為在抗衡由美國主導的「跨太平洋夥伴協定」（TPP）之「亞太自由貿易區」（FTAAP）倡議，也在中國的全力推動下，終於在11月11日舉行的亞太經濟合作（APEC）領袖會議獲得共識，並寫入領袖宣言。外界普遍認為，從上述兩項事件的發展已顯示出中國足以與美國較勁的大國存在感，並將開始主導建構亞洲、甚至亞太區域更大的經濟圈。

這次中國成功的打出組合拳，相當突出，初步牽制住美國「重返亞洲」的戰略佈局。其中，在戰後被歐美壟斷的國際金融秩序「佈雷頓森林體系」之外籌建亞投行，是另起爐灶，而推動FTAAP，則有與TPP爭奪亞太區域貿易規則制定權，爭奪區域經濟整合主導權之企圖。不容置疑的，作為世界第二大經濟體的中國，通過籌建亞投行和推動FTAAP倡議，儘管還不能一躍登上「亞洲盟主」地位，但至少已形成「中美時代來臨」的新格局。

台灣迄今亦步亦趨緊跟美國腳步，不敢支持、參與亞投行，對大陸主導的推進啟動FTAAP進程也是有條件支持。只不過，在亞洲區域已出現「東風」可能壓過「西風」的關鍵時刻，台灣未能精準掌握大趨勢，走出對自己最有利的發展道路，在中美博弈中進退維谷。

二、亞投行開啟中美博弈新熱點

來自東南亞、南亞、中東等地區的21個創始成員國在北京簽署「籌建亞投行備忘錄」，堪稱是亞洲金融合作的重大突破。中國主導籌建亞投行，最主要目的在協助提供亞洲地區整體基礎設施建設龐大的資金需求，其法定資本為1,000億美元，初始認繳資本目標為500億美元，預計在2015年底前投入運作。另外，根據今年11月8日中國以APEC東道主身份在北京召開的領袖層級「加強互聯互通夥伴關係對話會」，其聯合公報已明確表示支持亞投行，並視之為對世界銀行、亞洲開發銀行（簡稱亞銀）等現有金融機構的有益補充。中國舉辦這次會議繫在尋求中亞、東南亞、南亞和中東國家共同參與區域基礎設施建設，並推動建設「絲綢之路經濟帶」和「新海上絲路」，而為順利推動「一帶一路」發展戰略總目標，就需要龐大的資金投入基礎設施建設，將來亞投行就是在扮演「資金庫」的角色。

中國主導籌建亞投行更是推動「三行」大戰略的一環。所謂「三行」，除亞投行外，就是金磚開發銀行和上海合作組織融資機制。中國財政部不隱諱地指出，通過成立新的國際金融組織，將可為中國參與國際多邊財經合作提供新的戰略平台，並對於完善國際經濟治理秩序，不斷提升中國的影響力和發展主導權，具有重要的意義。而對於新的國際金融組織，中國將力爭業務和主要人事方面的主導權，並繼續利用亞銀、世界銀行等現有機構的各種資源，統籌新舊兩種機構為中國所用。

至於並未加入籌建亞投行的美國和日本，表面上的說詞是亞投行將與亞銀的功能和業務相重疊，還強調任何涉及基礎設施投資與開發的國際機構，都必須納入高標準的治理和透明化、保障環境與社會，以及債務可持續性，這些是多邊開發銀行已經行之多年的經驗，所以亞投行必須清楚解釋它如何與現有的機構互補，並能添加價值。但背後深沉的思維，則是認為中國主導籌建亞投行系謀求在國際金融領域的話語權，以及提升本身的金融軟實力，並不排除有在被稱為「佈雷頓森林體系」的戰後國際金融秩序之外另起爐灶的企圖，因此還積極勸阻韓國、澳洲和印尼加入亞投行。顯而易見，亞投行已成為中美博弈的新熱點。

據悉，中國原本力推在今年APEC領袖會議宣言上加入「歡迎建立亞投行」等字眼，最後也因美、日等國的強烈反對而被刪除。眾所皆知，目前國際金融秩序的安排，長期來都是由美歐國家分別掌控世界銀行和國際貨幣基金（IMF），日本則掌控亞銀，而美、日兩國反對中國主導籌建亞投行，就是擔心中國會顛覆此一國際金融秩序的既定現實。不過，在11月12日習近平與美國總統歐巴馬舉行高峰會談時，曾親向歐巴馬介紹中國籌建的亞投行，同時呼籲美國也能參加。此一動作已證實稍早外界對中國排除美國加入亞投行的無端指控。

三、區域經濟整合領導權之爭

中國推進啟動FTAAP進程並非一路順利。先是在APEC領袖會議之前美國就放話給媒體，將反對中國提出的FTAAP倡議，後來又反對領袖宣言草稿內容中國主張的「對FTAAP進行可行性研究」，認為是啟動談判的術語，恐將影響由美國主導的TPP談判進程，最後經過妥協才改為「啟動實現FTAAP有關問題的聯合戰略研究」。另外，美國也強烈反對宣言草稿的「以2025年為建成FTAAP的目標日期」用詞，擔心中國會在亞太區域經濟整合過程取得主導權，最後也經過妥協遂改為「將循序漸進、按照協商一致原則推進FTAAP，並重申在現有區域貿易安排基礎上盡快實現FTAAP的承諾」。

儘管美國對中國推進啟動FTAAP進程橫加干預，但在多數APEC經濟體領袖的共識下，最後發佈的領袖宣言決定將以全面而系統性的方式啟動實現FTAAP之進程，並通過「APEC實現亞太自由貿易區北京路徑圖」，承諾盡早促成FTAAP最終的實現，這對爭取在貿易規則制定方面發揮更大作用的中國是一大勝利。這項結果重大意義在於，把FTAAP的願景變為具體行動，並向深化亞太區域經濟整合邁出堅實的一步。新加坡總理李顯龍高度肯定中國推進啟動FTAAP進程，認為FTAAP其實並非中國的構想，是在APEC談了快10年的計畫，如今中國力推，是在幫大家一個忙。

回顧歷史，早在2006年越南APEC領袖宣言即已首度納入FTAAP倡議，當時美國布希總統也積極主導，主要是美國不願意遵守APEC茂物目標設定的已開發經濟體需在2010年實現貿易投資自由化的承諾，以及企圖藉FTAAP來抗衡當時正在崛起的東亞經濟整合進程有關。故有人形容，這是美國的「狸貓換太子」手法。2010年在美、日聯手下，日本APEC領袖宣言更把10+3（東協10國加中、日、韓三國）、10+6（東協10國加中、日、韓、紐、澳、印度六國）和TPP作為達致建立FTAAP的路徑。

但後來歐巴馬總統對FTAAP並不感興趣，認為要由經濟發展程度不一的21個亞太經濟體建立FTAAP，恐將遙遙無期，加上WTO杜哈回合談判停滯不前，遂另外「借殼上市」，利用原有由新加坡、汶萊、紐西蘭、智利等國組建的跨太平洋經濟戰略夥伴協定（P4）架構，再擴增到12個成員國的TPP，並標榜是高標準、高品質、超世貿（WTO+）的大型自由貿易協定，要為下一代貿易制訂新規則。此舉可謂一箭雙鵰，既可主導亞太區域經濟整合方向，又可挾持WTO加速多邊貿易自由化進程。

至於中國為何努力要恢復曾被美國支持過的FTAAP倡議，這之間頗有以美國之矛回敬美國之盾的味道。而其背後的政經意涵，則是藉由主導啟動FTAAP進程來整合亞太區域內各種形式的自由貿易安排，以改變現有區域貿易機制的重疊化和碎片化現狀，進而把自己形塑成亞太區域經貿整合的中心，並弱化由美國主導的TPP談判之優勢地位。中美在FTAAP的博弈上都具有各自的戰略考量。

四、結 語

從這次中國主導籌建亞投行，到在APEC場域重新啟動FTAAP進程，把原本僅止於願景的亞太區域整合計畫轉變成可執行的行動藍圖，這背後的政經意涵是：中美在亞太區域經濟遊戲規則主導權的博弈，已首次「攻守易位」，亦即中國不再是區域經濟遊戲規則的順應者了，儼然已成為遊戲規則的制定者，而美國也逐漸不能在任何場域都「獨霸」話語權了。

正如獨立智庫中國安邦集團研究總部所分析的，在美國主導的「重返亞洲」戰略框架下，中國採取的任何建設獨立平台（經濟、金融、外交）的舉動，都會被視為對美國戰略的潛在威脅。但對北京而言，建設由中國主導的獨立平台的策略，正是對美國「重返亞洲」戰略的應對和回擊。

總之，在中國主導籌建亞投行和在APEC場域推進啟動FTAAP進程，已突顯經濟崛起的中國在亞洲區域正迅速形成某種「中國核心」，以及開始與美國在此一地區產生劇烈利益衝撞。可以預見的，中美在亞投行、FTAAP的博弈仍將持續下去，台灣若不能與時俱進，實事求是，掌握亞洲經濟版圖的變動新趨勢，那麼，一旦站錯邊、歸錯隊，未來台灣在亞洲區域內被邊緣化的命運，不難逆料。◆