中共「依法治國」的分析

一、從亨廷頓到福山的政治秩序：

最近一陣子在政治學的討論中，幾乎總是或多或少會涉及史丹佛大學教授福山（Francis Fukuyama）的新書：《政治秩序與政治衰敗》，本書之所以廣泛受到注意，首先是因為福山教授在1989年出書，提出「歷史終結論」，預言「自由民主」是人類政治的最後階段，先有捷克斯洛伐克的天鵝絨革命（1989年11月），之後是90年初的「蘇東波事件」，東歐的社會主義國家紛紛被人民拋棄，實行了西方資本主義的民主政體，1993年1月1日捷克與斯洛伐克和平分離，成為兩個主權國家，史稱「天鵝絨分離」，這標誌著福山預言是成功的，因而聲名大躁，接著在新世紀以來，又有喬治亞的玫瑰革命（2003年11月），烏克蘭的粟子花革命（又稱「橙色」革命2004年10月），伊拉克的紫色革命（2005年），黎巴嫩的雪松革命（2005年），吉爾吉斯的鬱金香革命（又稱黃色革命2005年4月），緬甸的番紅花革命／袈裟紅革命（2007年8月），伊朗的綠色革命（2009年6月），突尼西亞的茉莉花革命（2010年12月），埃及的埃及革命（2011年1月）。

福山教授師承亨廷頓（Samuel Phillips Huntington,1927-2008）在《轉變社會中政治秩序》乙書中所提出的論斷，亨廷頓認為，「政治發展意味著穩定、秩序、平衡與和諧，發展的結果是制度化和秩序。政治衰敗則是不穩定、腐化、獨裁和暴力的必然結果，是不能應付現代化的挑戰和滿足參與擴大的要求，而且是無法維持變革過程的表現。」（石劍峰：澎湃新聞記者，福山新作探討「政治衰敗」：不鬥爭，歷史將在噓聲中終結，http://m.thepaper.cn/newsDetailforward1267968,2014-09-22）換言之，只有實行西方的選舉式民主，才能導至國家、社會現代化的穩定發展，但福山教授卻花了多年的時間，考察上述實踐西式選舉式民主的新興民主國家，結論是：「1968年以來的全球政治發展，有些國家社會在『現代化』過程中相對和平，但『經驗證據清晰地表明，絕大部分社會的現代化過程是不穩定』，而且『只會更窮、更少發展』。也就是說在上述的國家，大概除了捷克與斯洛伐克兩個小國家之外，對其他國家而言，至少中、短期而言，選舉民主意味著政治衰退，政治也衰退就意味著，這些民主政府『不能應付現代化的挑戰』，在選票的壓力下，民選政府變得越發無能，因為把選舉手段目的化，加上任期的壓力，使之不敢去做『得罪』選民的事。」

福山教授在文中指出「現代政治制度由三大部分組成：強大的國家、法治、負責制政府。首先，一個良好運作的社會必須要有強大的國家政權。國家一定要像一個國家，它需要利用其權力有效地維護自身的安全、維持和平與正常的社會秩序，並向國民提供服務。其次，這種權力需要在一定限度之內使用，國家要通過法律來治理，法律要高於統治者、高於權力，用法律限制國家權力的濫用。這就是法治，即『法律的統治』。最後，政府是一個負責的政府，要承擔對社會和其治下的責任。」（法蘭西斯．福山，http://www.aisixiang.com/data/59573.html，國家、法治與負責制政府，2012-12-03）有時他也說「現代自由民主體制是三組制度的結合：國家、法治和問責機制（在現代社會指的是定期的多黨選舉）」。（法蘭西斯．福山，中國與東亞民主——歷史的多種模式，http://www.aisixiang.com/data/58767.html,2012-11-06）到了新書就成為「強有力政府、法治和民主」，總之，不是有選舉的國家就是民主國家，民主國家是現代政治國家，在此意義上，福山教授承認上述國家「他們的激情足以使威權政府蛻變成民主制。但是如果沒有漫長、昂貴、艱苦、困難的過程來建設相關的制度，民主制是無法成功的。」（同上注），換言之，不是民主制度必然帶來政治秩序，民主制度也可能帶來政治的衰退。

福山教授所看到的不僅於此，他在《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》乙文中更指出美國民主制度的問題，美國是老牌而且被公認民主典範的國家，其民主制度的成功，正是支持其「歷史終結」命題的重要基礎，然而此時，福山卻提出美國民主制度的過度穩定性正是「政治衰敗的根源所在。」（Francis Fukuyama, America in Decay:The Sources of Political Dysfunction, http://www.foreignaffairs.com/articles/141729/francis-fukuyama/america-in-decay，《Foreign Affairs》，SEPTEMBER/OCTOBER 2014 ISSUE）他說「建立制度是為了滿足特定情況的需求，但隨著情況發生變化，制度往往無法適應。」結果「認知問題」和「集團利益」就是造成「政治衰敗」的重要原因，他認為「人們一旦對世界發展形成思維定式，即使在現實中遇到矛盾證據，也會固執己見。另一個原因是：隨著制度的誕生，從中獲利的內部人士受維護自身利益的驅使，不願改變現狀，對改革充滿牴觸。」（同上注）

福山注意到西方的政治理論在解釋東亞模式和中國發展經驗上的不足，他說「在當前的東亞地區，要認識民主面臨的問題及其應對未來挑戰的能力，必須充分考慮中國是該地區最大的國家，也是發展最快速、同時相對最成功的威權國家。」進而他承認「中國帶來的挑戰不僅僅是外交政策方面的，更是發展模式意義上的。要評價東亞其他國家的民主，參照的對象不是非洲或者中東的威權政體，而是中國。」（同前法蘭西斯．福山，2012-12-03注）換言之，福山雖堅持自己對民主的信念，但是一方面從現實來看，民主不是現代國家建立政治秩序的萬靈丹，另一方面從歷史來看，中國和東亞的政治秩序的建立又有自己的知識系統，不能只依西方理論，看來福山教授經過20年對世界政治變遷的觀察、研究，事實上，已經悄悄地否認，至少是重大地修正了「歷史終結」理論。

福山教授的新命題是「自由民主依然是應對現代性挑戰的最好體制，但他也指出除非自由民主國家有能力與體制衰敗鬥爭，否則歷史是在一片噓聲中終結。」（同石劍峰注）

福山的轉變據他自己的說法是過去20年，有兩個事物的發展對他最初所提理論（指民主制度作為人類終極選項）形成挑戰：一是伊斯蘭原教旨主義，另一個就是中國崛起。……中國經濟成功的持久性。「我沒料到經濟增長帶來的衝擊會那麼廣泛。就經濟體制而言，它真的很有影響力。」（法蘭西斯．福山，美國興衰與民主是兩回事，http://www.aisixiang.com/data/58891.html,2012-11-08）

福山新的研究強調「秩序良好的社會離不開三塊基石：強大的政府、法治和民主問責制。」（福山給出順序，強政府、法治、民主，http://www.guancha.cn/HuanQiuShiBao/20141014_275801.shtml，《環球時報》，2014-10-14）而且他強調，「三者的順序至關重要，民主並不是第一位的，強政府才是。」（同上注）准此：印度有（效率低下的）法治和（混亂的）民主問責，但中央政府的權威相對較弱，三個條件中滿足兩個算不上很差，但遠未大功告成。他認為中國擁有強大的中央政府，但法治和民主問責較弱，滿足了三個條件的「一個半」，但順序是正確的。

應該說，福山的新結論無形之間給中共當前的集體領導常常強調的「三自信：道路自信、理論自信、制度自信」（張長明，增強道路自信、理論自信和制度自信，《南方日報》，http://theory.people.com.cn/n/2013/0923/c40531-23005152.html,2013年09月23日）提供重要的理論支撐；同時，也為現階段中共的十八屆四中全會所努力的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》下了一個強有力的註腳。（中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125.html,2014年10月28日）

在福山的政治秩序中，中國大陸正進入建立法治的階段。細讀《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，可以發現當前中共在法治建設，包括了「立法、執法、司法、守法」四個方面，從推行法治的設計而言，是十分完備的計畫。

二、中共推進依法治國的決定

中共的「十八屆中央委員會四中全會」在10月28日通過了「中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定」，在內容方面，包括了「立法、執法、司法、守法」四大內容：

一、從「立法」來看，雖然2011年吳邦國宣佈中國大陸的「社會主義法律體系」已經形成，（同前吳邦國注）然而仍出現「有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意願，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；」而且外在環境不斷變化，所以立法工作是長期的、無止境的工作，為此中共在「法治決定」要求「科學立法」、「民主立法」。

二、從「執法」來看，這是中共在法治議題中比較嚴重的弱點，在「法治決定」中，說「有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在」，在「法治決定」中開出的藥方，其思考的邏輯是，先公告政府的權力清單，為權力設下邊界，之後政府依法的決策也必須依程序，為了擔心官員在公眾參與、專家論證方面出現形式主義作風，從而片面性護航某些錯誤政策，因此也建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，法規確定之後，在執法人員，執法過程，執法方式都加以強化，除此之外也思考到外界關心的監督機制，文件中列舉了八項監督，以防執法者違法或過當執法，顯示中共的監督不是只有內部機制，最後也是極為重要的配套就是將「政務公開」的規範原則從「官本位」思考轉換成「民本位」思考。這些改革倘能逐步落實，長期而言，對中國大陸的政治文化將出現革命性變化。

此外在軍隊方面也十分重視「依法治軍」，可以說是全面法治的要求。

三、從「司法」來看，文件明白指出「執法司法不規範、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈」；中共開出的藥方：從防止地方領導干預、更正司法觀念、提升司法人員素質，加強對司法活動的監督以及大大強化律師在社會的角色功能等五個方面入手，尤其是最高人民法院設立巡迴法庭、完善人民陪審員制度和強化律師角色功能，應該是中國大陸司法史上第一招，而「疑罪從無、非法證據排除」則是定罪論罪方面觀念的革命，都是中共建政以來，在法治議題方面哥白尼式的革命。

四、從「守法」方面來看，中共的作法是從法律、道德教育，提高人民的法律意識入手，先求知法，再求守法的路徑，具體包括以下方法：1.推動全社會樹立法治意識；2.推進多層次多領域依法治理；3.建設完備的法律服務體系；4.健全依法維權和化解糾紛機制，把法律知識學習納入教育、社會軍隊院校教育體系、幹部理論學習和部隊教育訓練體系等各階層。

除了以上的內容之外，中共的法治也配合德治，對中國大陸這樣一個有法家思想和儒家德治思想的文化土壤上，要實行西方個人主義的法治文化，打敗「打官司不如跑關係」「法律大，不如權力大」的社會「信仰」，無疑是一項雄心勃勃的戰略性工程。

三、結 論

從改革開放以來，在西化學者看來，中共堅持「黨的領導」是中共製度中最不可接受的缺點，然而在福山教授新著中，確成為建立現代政治秩序的前題－－強大有執行力的政府，而改革開放以來歷次黨代會的政治報告中相關法治的文本，所顯露出的「法治觀」到當前的「法治決定」，可以很清楚看到中共在「法治」方面的努力軌跡，已經從加強法制而依法治國，從「黨大於法」，轉向「黨在法下」，從以往只重視「以法管理」到如今「依憲治理」，從以往的「依法治國」口號到如今整套的法治方案，正如大陸的司法工作者王韶華所說的「法治決定」的出台「進一步明確了依法治國的指導思想、總體目標、基本原則、體系構想、主要任務、實現途徑，描繪出了中國特色社會主義法治體系和法治國家的『全景畫』和『路線圖』。」（王韶華，http://www.21ccom.net/articles/china/ggzl/20141027115272_all.html，四中全會開啟法治中國新徵程，2014-10-27）

由習近平在反腐肅貪的表現，如果再配合上張德江、王岐山的輔助，中國大陸的法治國家的改變，確實已經立在起跑點。但是關鍵是不論習近平如何努力，10年時間決不可能建立一個法治的國家，必須是幾代領導人的堅持和努力，因此，習近平之後領導集體能否持續堅持，才是法治中國成敗的關鍵。◆