高層對話無交集 南海鬥爭不破局

近期南海情勢持續升溫，儘管國際仲裁法院尚未就菲律賓所提仲裁案達成判決，但強權動作頻頻，希望營造聲勢掌控情勢發展。6月初兩場外交大戲陸續登場，年度香格里拉對話與中美第八輪戰略對話，分別於新加坡及北京召開。華盛頓利用兩個外交對話平台，作為政治操作舞台，在會前利用媒體放話，更在會中刻意詰難北京，步步進逼希冀牢控南海議題基調。

但北京有備而來，態度強硬立場堅定，使得華盛頓無功而返，諸多盤算紛紛落空。華盛頓諸多口實，在北京逐條駁斥後，國際社會得以比較雙方觀點，華盛頓原有先制發聲優勢頓時崩解。6月中旬，日美印在東海舉辦年度馬拉巴爾海上聯合演習，解放軍艦艇復於釣魚台周邊海域活動，引發東京發言抗議，使得焦點自南海轉向東海，現研析未來雙方此等課題發展動向，條陳如後祈請諸先進指正。

對話表態無意溝通

首先必須指出，華盛頓與北京雙方就東亞海域爭議問題，其實對話是假表態是真。外交場合若是要認真討論議題，都是由雙方工作階層幕僚先行聯繫磋商，再各自來回請示與周旋，才有可能在最後獲得結果。高峰會談基本原則是「成交才會成局，成局才會成行」；所以若是在會前就高調放話，那就是擺明這些議題在會中不會談出結果。

綜觀華盛頓與北京諸次高峰會與年度各種對話機制，所有能夠在會後達成之結果，都是在會前就已達成共識，各種暗盤早就定案，如此才能夠在會中，將所有已經私下講好之事，依照商定劇本照唸出來，以便留下正式會議紀錄，讓雙方在會後得以各自展現成果，對本身國內各方政治勢力有所交代。 因此對於華盛頓官員在兩場峰會對話前，刻意出面對媒體放話內容來看，原則上都是屬於漫天要價之作法。此種政治表態純粹就是打算將議題定調定性，同時在發言內容上，根本就只有自說自話，絕對不會觸及北京觀點。所以從內容文字辭義觀察，就可以證明華盛頓完全就無意在此議題上與北京溝通，這亦就是為何吾人可以判定整個雙方對話過程上，對話是假表態是真之原因所在。

為何華盛頓無意就南海問題與北京務實溝通，其實真正原因很可能是美國政府國家安全團隊內部，尚未就政策完成整合達成共識。美國政府國家安全團隊事涉多個部會與機構，但其中最主要單位不外乎白宮國安會、國務院、五角大廈及情報圈各個部門，四處山頭明爭暗鬥，各方諸侯角力較勁，不但是華盛頓政界圈內人盡皆知之事實，更公開遭媒體寫成劇本拍攝成影集，所以早就是公開秘密。

在對東亞政策上，雖然各方都高舉「再平衡」政策大纛揮舞，但是在實際作為上，各部會自有主張，到目前看來，連個統合所有機構之完整政策文件，都尚未問世，只有個別官員在對外演講、媒體訪問與國會聽證會上，提到些支離破碎之政策論述，讓所有事涉各國要在這些隻字片語中，解讀出美國政策全貌，實在是傷透腦筋。但是話要說回來，很可能最後會發現，事實殘酷之真相是華盛頓本身尚未拿定主意，所以才從未就「再平衡」政策，發表具體正式之政策文件。

在南海議題上，華盛頓不同官僚系統之內部歧見，其實可從國務院發言人動輒在回應媒體時，以不耐語氣請其向五角大廈查詢，派艦闖入島礁之政策意涵。更可從國務院鮮少在南海議題上，為美軍所作所為發表呼應聲明，看出雙方在政策觀點上存有相當程度之歧見。今年6月初前美國在台協會台北辦事處長包道格，在媒體採訪中直言，指責美國上將級軍官對南海議題言辭應當更加收斂；在此之後，原先發言最為挑釁之美國太平洋戰區指揮官哈里斯，就突然消音不再發聲，由此就可看出，美國外交系統對於美軍在南海操作過度，已有嚴重反彈跡象。

積極運作回應有限

其實美國在南海議題上，國安團隊看法不一，確實亦不令人意外。近年來學界已有多位研究美國政治人士指出，在對外政策上，已有明顯「軍事化」之主導現象。其主要是意指美國軍方在諸多對外作為上，往往會侵奪國務院職權，作出不符合美國整體外交政策運作策略之舉措。特別是在總統及國安會未加以統合之前，美軍或國防部高階文官，往往自有主張刻意將姿態拉高到某等態勢，讓國務院事後收尾感到萬分苦惱。

誠然此因美國國務院在其政府預算架構中，所能運用之資源較少，再加上其預算運用彈性不高，相對於美軍家大業大資源豐沛，經常在面對他國提出協助支援要求時，美國軍方可以爽快定案，但國務院就會考慮再三。美軍之所以在對外政策，成為驕兵悍將自行其事，其實就因其所能掌握本錢較多所致。理論上在軍事有所作為後，駐外使節理應趁勢再與相關國家外交部門聯繫，以便重申所持政策立場。但美軍在南海直闖各島礁周邊水域，從未獲得國務院外交官僚為之背書。

事實證明美國國家安全官僚體系各個部門在南海議題上，確實缺乏整體運作策略。正因如此，當美軍大張旗鼓在南海挑動波濤後，盟友並未採取實際行動跟進，就算發言亦都相當審慎。大國操作國際政治，理應在出面鼓吹後，就有馬前卒為之效命，但在南海此項課題上，美軍親自下海動作頻頻，卻不見盟友為之喝彩，或能就此看破此中曲直，更可看出美軍此舉所含虛實。所以在缺乏外交部門奧援下，美軍積極運作但盟友卻回應有限，更可看出情勢發展微妙趨向。

就在兩場峰會過招之後，美日印原本預備趁勢操作，緊接著就在東海展開年度馬拉巴爾聯合軍事演習，但卻因解放軍與俄羅斯艦艇進入周邊海域事件，東京沉不住氣冒失地提出抗議，結果反而扯到美國在南海運作之後腿。當東京外務省亞洲太平洋局局長石兼公博出面，聯繫大陸駐日公使劉少賓要求解釋，刻意塑造劍拔弩張氛圍，復由外務省次官齋木昭隆召喚中共大使程永華正式提出抗議。

東京如此強勢操作可以折服北京，結果大陸外交官不但當場強硬駁斥，更質問依據何等國際法條認定所為不當。東京外交官員當場辭窮，硬是不能憑法論理，反而自取其辱。東京不甘受辱，轉向央請華盛頓聲援，不料美方回應該等艦艇是在公海航行，不願捲入事端，頓時就讓東京進退失據。東京之所以如此狼狽，其實就是因為無法縱觀全局，看出東海與南海在情勢上之聯結關係。

看來東京沒有想通，在釣魚台如此反應，嚴辭指責解放軍艦艇接近爭議島礁周邊水域；此時正當美國為艦艇硬闖南海島礁周邊水域，拼命要找到說辭之際，東京如此作法，不就是在證明北京在南海比照辦理，嚴辭斥責美軍作為，確實是有所道理。東京這種只准州官放火作法，硬是沒頭沒腦地在華盛頓背後插上一刀。所謂不怕神一般之對手，只怕豬一樣的隊友，東京失去理智判斷，以歇斯底里方式應對此事，更是滿臉豆花毫無所獲。

斡旋籌碼鬥而不破

整體說來，南海爭議近年來由於美國積極操作，確實在表面上升溫沸騰。但是在此種聳人聽聞表象之下，吾人不要只隨消息面起舞，更應看看整體態勢之基本盤。首先要仔細觀察到目前為止，南海最主要之海洋活動，亦就是穿越南海之商業運輸，是否受到任何影響？世事看似動盪，我等生活如常，從海運保險費率不動如山，其實就可看出，整個情勢並不如外界所講般之嚴重。

就華盛頓與北京雙方關係來說，雙方過招議題眾多，若南海真是攸關重要利益，雙方早就坐下來認真相商。到目前為止，南海只是個雙方喊話叫陣議題；美國藉由機艦活動表態，大陸經略島礁進程完全不為所動，就可讓吾人看出，航行自由是個偽命題，國際正義是個場面話。未來南海對於北京與華盛頓來說，不過是個聽起來聳動之斡旋籌碼，雙方南海較量仍是鬥而不破。◆