馬國總理納吉訪問中國的
政經機會與挑戰

電視畫面上一看到報導馬國總理納吉（Najib Razak）要去中國進行國是訪問的新聞，第一反應便是想到納吉會不會是步上菲律賓總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）後塵，成為「杜特蒂第二」。而納吉的親中外交路線，會不會成為美國在亞洲再平衡戰略下的第二塊倒戈骨牌？以及中國究竟給了什麼特殊好處，來吸引馬國的外交轉向？

中國是馬來西亞產品最大貿易夥伴

納吉2016年10月31日至11月6日前往中國，展開為期七天的「國是訪問」，期間會見中國國家主席習近平、總理李克強、人大委員長張德江等人，同時與30多名中國頂尖企業家進行聯合圓桌會議，會見阿里巴巴集團主席馬雲及在馬中商業論壇發表演詞。而納吉的隨行人員近300人，包括八位內閣部長和三位州務大臣，還有數十名馬國商界領袖。

其實中馬經貿關係一直相當密切，從2009年開始，中國就是馬國的最大貿易夥伴，馬國是中國第八大貿易夥伴國，更是中國在東協國家中最大的進口和第二大出口國。2015年中馬雙邊貿易額將近1,000億美元，是東南亞國家中與中國貿易的最大貿易夥伴國，還預期雙邊貿易在2017年可達1,600億美元。在2015年約有160萬人次中國遊客至馬國觀光，馬來西亞企圖在2016年吸引200萬名中國遊客。納吉此次訪中，肯定要提升和深化雙邊經貿投資關係。

納吉這次對中國的國是訪問，主要有兩個目的：一是要改善中馬雙邊外交關係，二是要促進雙邊的經貿投資。納吉的發展策略無非是要以改善中馬雙邊外交關係為手段，達到雙邊經貿關係的提升和深化，吸引更多的中國投資資金，配合中國一帶一路發展戰略，來改善馬國的公共基礎建設，亦可以彌補馬國逐漸惡化的財政和經濟發展困境。

更重要的是，藉由此兩個目的，提升納吉總理在馬國的政治聲望，試圖掩蓋其捲入「一馬發展公司」（1 Malaysia Development Berhad，簡稱1MDB）醜聞案的危機，同時刺激馬國經濟，抓住中國一帶一路發展的契機，降低醜聞對馬國2017年大選的衝擊。

納吉在中、美之間搞平衡

這也是納吉自2009年上任以來，第七次踏足中國，其中三次是國是訪問。假如說納吉自執政以來，便見證著中美兩大國在東南亞較勁，面對中國軍事崛起和美國再平衡戰略的對抗歷程，實不為過。對於納吉訪問中國的頻密，或許多少可以顯示出中馬兩國關係的密切與友好。但不同於以往的訪問都著重於經貿投資議題上，但這一次卻多少突顯出重視中馬雙邊的軍事與安全合作的交往。難怪會有多家國際媒體標題出現，又有一個南海聲索國轉向中國背離美國的報導。

最值得一提的是，納吉的父親是馬國前總理敦拉薩（Tun Abdul Razak），曾於1974年5月訪問中國，並與中國正式建立外交關係，可見敦拉薩外交手段的務實與靈活。而這次敦拉薩之子納吉訪問北京，更深具兩國外交「突破」意義，「轉向」和「親中」外交政策相當明顯。

畢竟納吉在過去的立場一直被視為是「親美派」，和美國總統歐巴馬的交情匪淺，甚至被戲稱為「高爾夫球好友」。同時，納吉也積極推動並參與泛太平洋夥伴關係（TPP），歐巴馬也於2014年訪問馬國，這可是近半個世紀來美國現任總統第一次訪問馬國，足見美、馬兩國關係之密切。一直以來，以回教為主的馬國都在華盛頓和北京之間維持著微妙平衡的外交關係，甚至隨著美國增加其在南海地區的軍事活動，也暗中允許美國海軍P-8型飛機從馬國領土起飛，開展監視飛行。

進一步觀察納吉此次訪問中國，不難看出其背後有三個重要的政經考量：一是試想洽談雙邊更多經貿領域上的合作，循著上月剛訪問中國的菲律賓總統杜特蒂模式，想從中國身上帶回豐厚合同與經濟利益。藉由中國所倡議的「一帶一路」發展商機，以及亞洲基礎建設投資銀行（AIIB）的基礎建設投資契機，建立一個互聯互通的「命運共同體」市場，打造區域和平與可持續發展的多贏格局，這種思維無疑地提高地緣政治與地緣經濟整合的利基，不讓馬國排除在外。

二是試圖改善中馬務實的外交關係，納吉總理也學習了杜特蒂式用讚美政治語言的外交，來博得中國當局的認同，強調中國是馬國的「真正朋友」和「戰略伙伴」，肯定中馬關係已經進入到新的「特殊階段」，並會更上層樓建立新高度關係。建立更密切的中馬軍事合作，以及提高在南海區域或麻六甲海峽的安全維護。

親中可增進整體利益

畢竟當時的馬、美關係因為美國正在大選，對於美國未來的新政府之立場也不確定情況下，美國也無暇關切馬國外交走向，因此先與中國交好，也是一種外交突破。此外，馬國政府對於與中國在南海地區的島礁主權爭議的堅持，不像越南與菲律賓政府那麼高姿態與激進反應，馬國通常是採取低調與淡化手段來處理爭端。如在2015年，中國海警的一艘艦艇接近了盧科尼亞暗沙（Luconia Shoals，或稱北康暗沙），約位於馬國以北大約145公里處，入侵到其專屬經濟海域區內，但是此暗沙距離中國卻逾有1,900公里，相當遙遠，也可能因為衝突面不是很大，因此馬國只是進行了低調的抗議，這也成為中、馬兩國在南海地區有爭議的島礁，會採取比較平和方式來處理。

三是親中可以增進整體利益，回到「地緣經濟」整合的戰略優勢考量。在中國一帶一路發展戰略碰上東協經濟共同體（AEC）的整合發展，讓東南亞國家感覺到地緣經濟整合的重要性，希望拓展與中國市場的連結。不再一廂情願地認為其自己的國家利益等同於美國利益，而是該如何與中國保持良好關係，才可以增進國家更多實質的整體利益。

針對上述三種訪問中國的政經考量，可以連帶地歸納出一種簡單的地緣經濟邏輯：便是東協國家已經意識到和設想到，若沒有中國積極參與經濟一體化、安全合作和社會連結，勢必難以保持穩定和安全的亞洲，而且也會提高區域安全與發展上的成本負擔，甚至在外交選邊站的同時，也會提高國家政經風險與危機。對納吉來說，為解套美國的司法調查行動，以及為馬國明年大選預作準備，獲取更多的中國援助與信貸，改善馬國經濟體質和成長，並重塑納吉的政治形象，這可能是納吉的深層算計。

由於中國近來面對南海主權的強硬主張立場，也確實讓中國與南海聲索國處於相對緊張和對峙的不利發展。而如何改善此衝突局面，並開啟中國與東南亞的區域經濟合作，回到先前「擱置爭議、共同開發」的默契，才是中國經濟走出去東南亞的不二法門。這種低姿態的外交策略，將可以扭轉中國與南海鄰國不睦關係，並進而建立「命運共同體」的新經濟外交秩序。基於此，不免令外界聯想到這種「國是訪問」模式，會不會成為新一波東南亞國家領袖前往北京探尋經濟商機與利益的最佳捷徑，值得關注。至少納吉這樣的做法，也向美國和西方世界發出「中國也同等重要」的訊號。

中馬簽署多項協議與諒解備忘錄

事實上，馬國總理納吉訪問中國期間，中、馬兩國將簽署多項協議及諒解備忘錄，涵蓋有基建投資、金融、電子商務、能源等領域。其中最令外界矚目的焦點，無非是中國投資馬國鐵路工程的協議。而馬國已經獲得中國所提供550億令吉（約合130億美元或約870億人民幣）低息貸款，用來興建「東海岸銜接鐵道」（East Coast Rail Line, ECRL），貨物運輸可以連結東海岸的關丹港口和西海岸的巴生港口，將為東海岸帶來很多利益，尤其帶動彭亨、丁加奴州及吉蘭丹州的經濟發展。貸款在20年內分期攤還，前七年免償還貸款及利息。相關鐵路工程將會交給中國來負責建設，預計在2017年初動工和2022年竣工，工期約五年。

更重要的洽談議題，便是中、日兩國積極搶標的新加坡到吉隆坡的「新隆高鐵」承建權，全長約350公里，在馬國境內將設置五個車站，預計在2018年動工、2026年投入運作，預估可以創造出166億美元的價值。中國相關單位也積極安排納吉及代表團來乘坐有「中國第一高鐵」美譽的北京——天津高鐵，感受中國高鐵設施，以爭取納吉政府的青睞。而中國鐵路工程集團也將斥資20億美元，把位於新馬高鐵終點的吉隆坡打造為世上最大的地下城－－「大馬城」（Bandar Malaysia），成為一顆世界最有價值的「寶石」。

馬國甚至計畫和中國合資，一起在麻六甲海峽沿岸的巴生港附近興建第三個港口，目前巴生港是馬國最大的貨運港口，距離馬國首都吉隆坡約43公里，位於麻六甲海峽的東北岸，目前有北港和西港兩個港口。而中、馬兩國有意願合作興建，實乃基於雙邊的實質利益考量，主要有三：一是因為中國有許多商船和貨櫃行經巴生港，行經麻六甲海峽的船隻當中，將近有70-80%的目的地是中國，而此船數足以支撐這個港口的發展，甚至可以逐漸取代新加坡；二是中國可以減緩長期以來深受麻六甲困境的安全威脅，現在假如可以跟馬國發展出防務軍事安全的合作，中國也很高興參與此項合作計畫案。三是興建巴生港附近第三港口，能夠和中國所廣告推動「21世紀海上絲綢之路」的發展航線與港口連結的策略相配合。

中國進入東協的重要通道

此外，馬國與中國也進行「港口聯盟」，可以連結馬國六個港口和中國11個港口，有助於船運、物流、和相關產業的擴張經濟，在一帶一路貿易上可以達到一兆美元產值。整體而言，就如馬國的交通部長廖中萊所言：馬國可以成為中國進入東協的重要通道，甚至成為連結一帶一路上歐、亞、非65國經濟平台的重要門戶，進而建立馬國在一帶一路發展上的舉足輕重地位。

在此必須注意的是，其實中、馬關係儘管出現雙邊經濟貿易活絡，但是在政治上馬國社會卻仍存在著高度的不信任與疑慮，這跟馬國人口結構和宗教信仰的差異有關，便讓中、馬外交關係有時出現時「冷」和時「淡」的發展。就從人口結構來看，馬國主要由將近62%的馬來人、25%的華人與11%的印度人組成，其中馬國華人自然高度傾向於支持與中國交往，除了同是具有華人血緣和同文關係外，這也跟華人掌握馬國經濟命脈有關，畢竟中國崛起帶來中國龐大市場的商機，馬國華人企業自然不會輕易放過中國崛起的經濟機會。但是當馬國華人與中國經濟快速和大量結合時，又可能會產生對馬來人與印度人在經濟上的壓力與政治的危機意識。

可以觀察到，大部分的馬來人與印度人並不是存有很高的意願想跟中國打交道，畢竟馬來人信奉回教，在回教世界上擁有比較高的回教社群共同意識，對於中國採取強力控制同是回教信仰的新疆維吾爾族的作法，便不是很認同，也存有不滿。而馬國印度裔更是傾向於推動馬、印經貿與外交關係的強化，比較不願意去促進馬、中關係，而且中、印關係又比較對峙與緊張，自然馬國印度裔對中國的立場比較矛盾。這也難怪中、馬外交關係一直以來在政治外交層面上的交往不是很熱絡，只有馬國華人社會一頭捧起中國熱，馬來人與印度人仍心存不安。當馬國華人經濟與中國經濟結合時，若是威脅到當地的馬來人與印度人經濟生計，更要提防馬國「排華」的潛在危機。

更重要的是，納吉總理在11月1日與中國國務院總理李克強會面後，馬國即向中國採購了四艘巡邏艦，並承諾進一步透過雙邊協商對話，來妥善解決中、馬間的南海主權爭議。這四艘巡邏艦中，有兩艘將在中國建造，其實已經建造完畢，另外兩艘將會在馬國建造，為期兩年的建造。此外，假如首次的四艘船艦交易順利和滿意，甚至在某種程度上可以進行技術轉移，未來有可能增加到18艘軍艦的採購。儘管馬國之所以願意向中國購買軍艦，有可能是價格相對便宜，但若沒有互信的話，軍購案不容易通過。因此，馬國向中國採購軍艦的行徑，似乎象徵著中、馬兩國之間已經建立了高水平的政治互信，不過此舉很容易又被解讀為：「又有一美國在亞洲的盟友投向中國懷抱」。

不過中、馬這種軍備交易，在背後可能顯現出幾點重要意義與意涵：一是假如中、馬兩國在南海爭議未歇的情況下，馬國向中國採購巡邏艦，無異於是向對手求藥方，馬國難以在南海主權保衛上與中國對抗，也無法求取自主自立。但是向中國購買軍艦的合理解釋，有可能是要用來對抗鄰近的越南、印尼、泰國或是新加坡，或是進一步加強中、馬建立新型式的軍事聯繫，畢竟在去年中、馬已經進行聯合軍事演習。二是馬國以往的軍備武器採購都是跟法國、英國、俄羅斯和美國購買，而且馬、美雙邊在國防與安全事務上更是密切合作，馬國此舉向中國購買軍備可以說是頭一遭，不難看出中、馬在軍事領域和防務合作上有所改善，不但有著高度的政治互信意義，也讓中、馬兩國邁向安全合作的新里程碑。

有利中國在東南亞的佈局

持平而論，對於此發展將有利於中國在南海與東南亞區域的戰略佈局，至少有五點戰略利基值得關注：一、這是否意味著菲律賓傾中後所產生背美「骨牌效應」的第一波，值得後續關注。二、中、馬外交關係改善後，南海主權爭議與衝突減緩，特別是對於延伸到麻六甲海峽安全的中國困境，勢必降低中國的安全疑慮，相對地中國可以獲得某種程度的安全保障，在新、馬之間可能取得與美國平衡的主導性戰略地位。三、在馬、菲相繼反映出「親中」政策之際，東協國家在南海地區傳統的「拉美制中」的戰略意義將減緩，或是降低過度依賴美國軍事的聯盟思維。四、中國外交策略採取多一些自由主義的經濟合作思維，降低主權爭議的對抗，將有效地讓中國在南海與東南亞地區建立一個友好睦鄰的政經新秩序，這有助於中國經濟走出去的可持續性發展。五、拓展巴生港的發展可以發揮制衡新加坡的效果，甚至與新加坡港口進行競爭。由於推出橫貫大馬半島東西部的鐵道計畫，可以有效地銜接麻六甲海峽與南海，將使貨物不再需要經過新加坡，有效縮短物流運輸時間與風險。亦可以避開美國與新加坡聯合控制麻六甲海峽的優勢戰略，也至少可以跟開鑿泰國南部克拉地峽戰略選項，相互輝映或成為另一個替代方案。

儘管如此，馬國應該不會完全地依靠或傾向於中國，或是採取「選一拋一」的外交，也可能不會放棄與美國結盟的關係。一則因為南海主權爭議擱置，並不代表主權問題便消失，在某種程度上仍會存在著不信任的關係。

二則馬國假如太過於傾中，勢必會影響到馬國與印度雙邊關係的發展，甚至造成馬國內部族群之間的猜疑與不信任。

三則中、馬兩國在意識型態、宗教文化和政治體制上，都相距甚遠，不太容易產生共識與共利。

四則馬國財政出現困境，加上納吉在1MDB的醜聞案，對於納吉在經濟正當性上傷害很大。如何獲取大投資案和經濟利益，來維持馬國經濟成長之際，中國確定比美國更能提供其所需的經貿利益，加上納吉對美國掀起醜聞案也相當不滿，暫時轉向中國與背向美國，具有更多的談判籌碼，這將是最佳的策略選擇。

五則納吉不見得會放棄傳統上和西方同盟的關係，只是利用美、中之間的角力關係，可以獲取更多的實質利益，享受著左右逢源的雙邊紅利，何樂而不為？

儘管如此，納吉這趟中國行之收穫相當豐碩，納吉與中國簽署了14項合作備忘錄，共帶回總額約340億美元或是約1,440億令吉（約1.15兆台幣）的大筆協議，但這卻讓不少馬國馬來人（信奉回教者）相當擔憂，認為與中國所簽的協議將令馬國經濟更為「依賴」中國，恐怕會影響國家的自由與自主，以及在政治及外交政策的議價空間縮小。基本上，這些擔憂主要還是源自於佔馬國多數的馬來回教徒對華人長久以來的不信任，因而認為納吉有出賣國家之嫌。這是納吉政府必須去面對的，以防馬國社會、宗教、族群的分裂，而不利巫統明年的大選。

同時，對中國願意承擔550億令吉（約4,428億台幣）來興建馬國東海岸銜接鐵路，並提供低息貸款，而且這筆債務竟然可以到2022年都不必償還，前總理馬哈地都覺得不可思議。馬國反對黨也抗議納吉政府太過於依賴中國，並質疑為得中國資金援助，便能出賣馬國在南海的主權，都不以為然。反對勢力深信這種現象不僅讓中國立即成為馬國債主，也多少看出中國對馬國的外交意圖，相對地將提高馬國經濟對中國的依賴度，以及降低馬國在政治上的自主性。正如前總理馬哈地所說：欠人家錢者，在債主面前會低聲下氣的，也就是拿人的手軟，甚至讓馬國會淪為被殖民的地位，這可能觸動了中國威脅論的衝擊。

事實上，納吉所領導的巫統（UMNO），基本上是由馬來人回教徒支持基礎的政黨。其在內政上一直都對民主行動黨（DAP）視為政黨大敵，但在外交上，卻又走向「親中」路線，也就是說當巫統的支持者一直被喚起要去憎恨和懼怕民主行動黨的華人勢力時，他們的領導人卻將國內極具戰略性和標誌性的建設項目，拱手讓予中國。而且一直以來，在馬國的政治文化上，其領導者對於中國，都具有相當程度的戒備之心，深怕中國正在破壞東協的共識，以及馬國在傳統政策上的中立訴求，這是納吉政府在外交與內政上必須面對的矛盾與困境。

是馬國的契機還是挑戰？

總而言之，納吉親中政策可以讓中國在南海關係上減緩緊張與對立，畢竟又減少一個南海聲索國的對抗，願意向中國靠攏。而中國當局又可以適時地向馬國提供大筆援助與經貿合作計畫，不僅有助於中國爭取馬國，一起抗拒美、日聯合的區域圍堵戰略，又可以瓦解東協國家在南海問題上集體抗中的聯合陣線。中國若是能調整對南海諸國在主權爭議或更多經濟合作上的務實外交策略，便可以讓馬國將南海領土爭議束之高閣，甚至分化東協國家在南海問題上的一致立場，將讓東協國家紛紛轉向和訴求「親中」，這肯定是中國外交上的一大勝利。

對馬國來說，納吉政府如何面對這個在社會、宗教、族群在政治立場上的分裂與矛盾，親中政策卻又可能造成內部政治的激化與對壘，讓信奉回教的馬來人，以及反中心結的印度人，也不會歡迎納吉過度親中的外交，當地華人雖然歡迎親中，但也不一定會支持納吉與巫統的政府。所以對於納吉訪問中國拚外交，並獲致豐碩的經濟成果之際，都還被視為是「賣國」舉動，納吉此行中國是否有助於改善納吉形象與支持度，以及帶給馬國發展是契機抑或是挑戰，仍舊很難說？◆