緬甸羅興亞人的問題及其解決方案

2017年8月25日，緬甸若開邦（Rakhine state）北部30餘處的員警哨所，遭到以「羅興亞救世軍」為主的伊斯蘭武裝分子襲擊，造成89人死亡，其中包括12名安全部隊人員。隨後，政府軍方面以反恐為名發動反擊，在此後10餘天上百起的攻擊行動中，除造成400餘位羅興亞人的傷亡外，更使逾62萬人流離失所。

若開邦衝突發生後，面對緬甸軍政府所採取的行動，西方輿論稱之為「種族清洗」；將羅興亞問題，視為多元信仰下的「人權危機」。9月19日，英國外交大臣強生（Boris Johnson）於紐約的聯合國大會場邊，就緬甸的羅興亞危機召開會議，參加會談者還包括美國駐聯合國大使海利（Nikki Haley）及緬甸副外長；強生在會中警告，若開邦的暴力衝突是緬甸轉型為民主治理以來「國家名聲的汙點」。「國際人權觀察組織」駐聯合國主任夏邦諾（Louis Charbonneau），則敦促聯合國安理會，應針對緬甸軍方實施武器禁運制裁。英法各國更進一步將矛頭對準國務資政兼外交部長翁山蘇姬，指她「未善加利用自身的影響力來緩解危機，更未在講話中承認羅興亞人少數民族的地位」。因此，牛津市取消了她榮譽市民的稱號；西方媒體則開始把她描述成魔鬼，造勢要收回她諾貝爾和平獎的資格。

在西方媒體眼中，羅興亞問題既是少數族群的信仰自由問題，也是嚴肅的人權危機；軍政府的暴力使羅興亞人流離失所，國家錯誤的政策更使他們成為沒有國籍的人。不過，羅興亞人的問題其實是一個歷史的遺留，尤其與始作俑者英國的殖民政策關係密切；如今西方非但不深自反省，反而湧來無情的指責與制裁，對問題的認識與根本解決毫無助益。11月20日，中方提出《三階段解決緬甸若開邦問題設想》，獲得孟加拉國、緬甸軍方與翁山蘇姬的支持；孟、緬兩國還在中方的見證下，簽署了《難民遣返協議》，為雙方的政治穩定與經濟發展，帶來了光明的前景。

羅興亞人問題的形成與發展

在若開邦的穆斯林自稱是羅興亞人，為自古以來即混居於若開地區的阿拉伯人、波斯人、摩爾人、土耳其人與孟加拉人的後裔。然而，緬甸政府與緬境內的主流人士則認為，若開邦內的穆斯林群體，是英國殖民佔領期間，遷移至緬甸的孟加拉人，屬於非法移民。兩者間的認知差異可謂極大，其中王朝征服、殖民統治、宗教信仰與民族主義運動，是造成這種複雜狀況的多重因素。

信仰伊斯蘭教的孟加拉國，征服了今日若開邦的大部分地區並建立阿拉幹王國，統治長達300餘年；最早的羅興亞人即來自王朝征服所造成的人口遷移。1785年，緬甸人推翻了阿拉幹王國的統治，建立起自己的政權。1824-1885年，歷經三次英、緬戰爭，英國佔領了緬甸並將之納入英屬印度的一省。為擴大開墾，英國鼓勵印、孟境內的穆斯林，大量進入緬甸境內；緬甸人信仰佛教，英國為了有效達到控制若開地區，在官僚體系內對穆斯林大力拔擢，以稀釋緬甸在地菁英的發展。因此，對英國殖民者與穆斯林，緬甸人統稱之為外來者。

二戰期間，羅興亞人在英國的支持下，建立穆斯林的武裝組織，曾多次大規模屠殺佛教徒；故而緬甸的佛教徒視穆斯林為殖民者的「幫兇」。日本於二戰期間進佔緬甸後，建立「若開愛國武裝組織」，支持佛教徒對抗英軍。1942年，英國於吉達港成立「第五縱隊」，武裝孟加拉地區的穆斯林對抗日軍。兩者間互相殘殺，其中佛教徒數十萬被屠，受創慘重。

20世紀初，英國在緬甸推行「民族識別」政策；1933年，依據漢藏語系及緬語支系的劃分標準，確立了緬境內有135個族群；但其中並不包括羅興亞人，英國認為他們是屬於印歐語系孟加拉語支系的人。二戰結束後，緬甸自英國獨立。1947年，緬境各派系達成共識簽署《彬龍協議》；明確了少數民族在居住地的自治權和平等的公民權。1948年，進一步通過《緬甸聯邦入籍法》，在一定程度上摒棄了1933年的「民族識別」政策，給予羅興亞人作為少數民族的法律地位。

剛剛獨立的緬甸除迎來了羅興亞人的叛亂之外，執政的軍政府也力圖壓制他們在經濟、政治與宗教上的發展，故而雙方先後曾爆發了三次大規模的衝突。

1.第一次（1948-1977年）1970年代初期，在阿拉伯世界興起了一個具有強烈宗教與民族意識的「泛伊斯蘭主義運動」，影響所及「羅興亞愛國陣線」亦於1974年組成。該陣線與緬政府軍對峙衝突，到1977年造成高達20萬的羅興亞人流亡至孟加拉。

2.第二次（1988-1992年）1988年，緬甸軍政府由蘇茂執政，他提高佛教的地位，推行建佛寺、拆除清真寺政策；同一時間，佛教徒亦有所謂反政府的示威運動。軍政府乃引導佛教徒的宗教狂熱與民族主義相結合，進而轉移了反政府的目標，從而誘發了極端的佛教民族主義。在有「恐怖面孔」之稱的佛教領袖維若素（Wirathu）的帶領下，成立「緬甸種族佛教保護聯合會」，除煽動暴力反對穆斯林外，還積極參與選舉，企圖影響立法；1991-1992年造成25萬羅興亞人流亡。

3.第三次（2011-2012年）以三名穆斯林青年輪姦一位佛教徒女孩為導火線，造成幾達半年的宗教種族的衝突，10萬人因此流離失所。

此外，1982年緬甸軍政府在奈溫的領導下，還頒佈了《新公民法》，主要在內容上只承認1933年所確立的135個民族的法律地位。這無形中否定了《彬龍協議》和《緬甸聯邦入籍法》的精神和法理依據，使羅興亞人的公民權遭到「合法」的剝奪；而這也成為緬甸軍政府，借用英國殖民者的遺產，打擊羅興亞穆斯林的一種手段。所以，在緬甸當代的法律與政治體系中，羅興亞人始終是處於移民者的地位；面對英國的殖民政策，羅興亞人更是緬甸民族國家的外來人。

三階段解決緬甸若開邦問題的設想

2017年11月19日，外交部長王毅在內比都與翁山蘇姬舉行會談。關於若開邦的問題，王毅表示：這個問題有著複雜的背景，只能由緬、孟雙方通過友好協商妥善解決，國際社會應為此營造必要的條件和良好的環境；中方建議：分三階段解決若開邦問題。

第一階段要實現停火，恢復穩定秩序，使民眾得享安寧，不再流離。目前，這一階段的目標已基本實現，關鍵是不要再發生反覆，尤其是不能重燃戰火。

第二階段各方及國際社會應共同鼓勵緬甸和孟加拉國，保持和加強溝通，通過平等友好協商，儘快找到解決問題的可行途徑。目前，雙方已就遣返協議初步達成一致，希望能夠儘快簽署並付諸實施，以取得可視成果。

第三階段是應直面問題根源，探討治本之策。貧困是產生動盪和衝突的根源，若開邦雖有著豐富的資源，但發展仍然滯後。國際社會應加大對該地區擺脫貧困的支持和投入，以脫貧帶動發展，以發展實現穩定。

王毅更進一步表示，中方始終主張由緬、孟兩國通過雙邊協商妥善解決若開邦問題。中方三階段解決的設想已得到孟方和緬方贊同，希望並相信能獲得更多國家的理解和支持。中方願繼續為推動這一問題的解決發揮積極作用。

翁山蘇姬表示，緬方珍視中方在若開邦問題上給予緬甸的理解，贊同中方提出的三階段設想。緬方願努力恢復現地的法治與秩序，通過與孟加拉國的對話與協商，儘快啟動遣返工作，推動問題早日妥善解決。緬方贊同中方從根源上解決若開邦問題的思路，並渴望通過發展幫助若開邦、乃至緬甸全國，實現和平穩定的用心。緬方希望中方繼續為推動若開邦問題的早日解決，發揮重要作用。

此外，考慮到緬甸各區域間的經濟協調發展，王毅還代表中方提出在緬建設「人字型」中緬經濟走廊計畫：這是一條北起中國雲南，經中緬邊境南下至曼德勒；然後，再分別向東西延伸到仰光新城與皎漂經濟特區的新經濟走廊。

其中曼德勒是緬甸第二大城，仰光是最大城市也是經濟最發達的地區，而皎漂則位於緬甸西南的若開邦境內，屬於緬甸最落後的地區之一；其中皎漂港又是中緬油氣管道的起點。這個新「人字型」中緬經濟走廊計畫，不但藉著曼德勒與仰光的繁榮帶動皎漂地方的發展，更打造了一個穩固的三角支撐的合作新格局。

配合密松電站工程的進行、穿山跨峽公路鐵路兩用大橋的完工，中緬間的鐵公路網將連成一片；在對接「一帶一路」的發展下，中緬經濟帶必將成為實力最強、潛力最大的經濟帶。

中方提出這「三階段」方案，之所以能夠獲得緬、孟雙方的共同認可，除了展現出調解者公平、公正、與人為善的態度，並積極落實人道救援之外，方案之內容實乃「切中要害、切實可行且立足長遠」！

緬甸國內和平進程問題的通盤考量

長期以來，緬政府軍對北部的客欽邦、撣邦、佤邦等地的地方武裝力量，時常進行圍剿，雙方的武裝衝突與大量流亡民眾，為中緬邊境帶來極大的不安。中國偉大復興的民族夢需要一個安寧的周邊環境，因此，與翁山蘇姬舉行會談的同時，中方同時表達了對緬甸國內和平進程的支持與願望。

王毅指出：中緬有著2,000多公里長的共同邊界，兩國是山水相連、休戚與共的友好鄰邦和命運共同體，中方比任何其他國家，更希望緬甸和平進程的順利推進。中國的立場很明確，我們一貫尊重緬甸主權、獨立和領土完整；期待緬甸政府秉持《彬龍協議》精神，與各「民地武」友好協商，在聯邦憲法框架下，達成民族團結、高度自治的政治共識，從而實現緬北的持久和平與長治久安。中方願與緬方一道，繼續發揮好中緬外交國防2+2磋商等機制，就管控緬北局勢，維護好邊境地區穩定，保持溝通並加強合作。

基本上，中國認為若在《彬龍協議》的基礎上，緬甸真能實行具有高度自治的聯邦制，那麼一方面地方自治區政府接受中央政府的領導，另一方面則將各地方的武裝力量，藉由給予議員席位納入議會體制，以進行民族和解並投入經濟建設，則緬北持久和平和長治久安，必然可得。不過，這一關卡在軍政府手上，翁山蘇姬無從著力。

然而，羅興亞人問題的爆發使得問題的解決出現了曙光。緬甸軍政府受到美國武器禁運的制裁，與此同時，巴基斯坦卻同意向緬出售JF-17戰鬥機；使原本還試圖以西方或印度牽制中國的軍政府，有了180度的大轉彎。

11月21日，緬甸武裝部隊總司令敏昂萊兼程訪華；這一次接待他的規格非常高，先後見到了參謀長李作成、中央軍委會副主席許其亮以及習總書記。敏昂萊分別在22-24日與中國領導人的會見中，高度評價中方對地區和平穩定的幫助，表態支持南海地區的穩定與一個中國政策，感謝中方對緬甸和平進程與軍事合作方面的助益，進而表示要加強各領域的合作以造福人民。這無疑是於接受「三階段」方案後，進一步願意與其國內各方力量和解的基礎上，在「一帶一路」的倡議中發揮作用。

回想兩年多前，緬甸軍方還在緬北對各地方武裝力量進行圍剿，致使中緬邊境動盪不安。兩國合作的許多經濟方案不但被迫中止，媒體更是對中國醜化多有；中國修水庫會使魚滅絕、緬人餓死，建石油管道則會使緬人致癌而亡，高鐵有輻射汙染，路過之處村民都會得癌症，……這些謠言幾乎使大眾有談「中國」而色變的恐懼。

如今在不到兩年的時間，中國外交站在「一帶一路」國家發展戰略的高度上，藉由羅興亞人問題的節點切入，順勢而為，引導了「民地武」問題的解決方式，為緬甸國家的和平進程奠定基礎，更為「一帶一路」的經濟發展鋪平道路。不戰而屈人之兵，上戰伐謀此之謂也！也是繼釣魚島事件後，化危機為轉機的又一案例。◆