兩岸在APEC的定位與互動

亞太經濟合作（APEC）組織第27次領袖非正式會議將於今年11月16-17日在智利北部城市安托法加斯塔召開。日前蔡英文總統已正式宣布，將委由台積電創辦人張忠謀再度代表她與會，並強調台灣在APEC是完整成員，一向積極參與。張忠謀也提及，預料中國國家主席習近平也會出席，屆時他會見到習，但到現在為止還沒計畫要談什麼。但事實是，台灣在APEC始終是非完整成員，加上蔡英文總統至今不承認「九二共識」，在APEC架構下根本不存在「張習會」的任何條件和可能性，因為這與兩岸在APEC的定位和互動有關。

1991年兩岸同時加入APEC，據悉台北與APEC方面都簽署有備忘錄，但過去政府外交部門以保密為由，從未公開說明備忘錄內容，也因此，究竟當時兩岸是分別以什麼名義加入，又是如何被定位，迄今仍是一團謎。只是外界不解的是，為何迄今台北的外交部長不能參加APEC部長級會議？且APEC資深官員會議（SOM）和部長級會議也不能在台灣舉辦？甚至台灣的領袖（中華民國總統）不能親自出席APEC領袖會議，而必須指派代表出席？殊不知這背後實與上述1991年的備忘錄和1993年兩岸參加在美國西雅圖召開的首次領袖非正式會議的安排模式有關。

一、兩岸加入APEC的定位問題

回顧APEC成立和發展歷程，1989年第一屆APEC會議在澳洲坎培拉舉行，大陸因當年6月4日發生天安門事件，加上台灣的地位問題敏感等因素，導致兩岸連同香港要求加入APEC的申請並未立即被接受。1990年第二屆APEC部長會議在新加坡舉行，並通過聯合聲明，始承認中國大陸、台灣和香港不論是其現行經濟活動，還是就其對亞太地區今後繁榮而言，均具有特殊重要的意義，所以該三方加入APEC是合適的。部長們還同意應繼續與該三方進行談判，以便達成三方和APEC現有成員都能同意的安排，進而使三方能於翌年在韓國漢城（現為首爾）舉行第三屆APEC部長會議時，儘早加入該組織。後來APEC的SOM主席（即韓國外交部助理部長）李時榮辛苦穿梭於中國大陸、台灣和香港進行談判，希望能與三方就加入APEC的定位問題取得共識。

1991年10月2日，中國外交部國際司司長秦華蓀和韓國的李時榮在紐約簽署了關於三方同時加入APEC的諒解備忘錄，除強調中國大陸以主權國家名義、台灣和香港則以「地區經濟體」名義同時加入APEC，並對台灣的稱謂和參加活動級別加以明確規定。亦即台灣方面要用“Chinese Taipei”名稱，而且只能由主管經濟事務的部長級官員與會，其外交部長或外交部副部長（政務次長）都不得參加會議。至於“Chinese Taipei”一詞，大陸方面譯為「中國台北」，但台灣方面則譯為「中華台北」。

台北外交部門與李時榮的談判，開始時態度強硬，堅持在APEC必須享有「平等地位」，更不同意使用中國大陸原先所提出的「中國台灣」（Taiwan, China）名稱，也不願接受外交部長不得與會的安排。當時台灣高層甚至不願就這些問題與大陸方面直接談判，李時榮只好向台灣方面發出最後通牒：「如果台灣方面再拒不接受妥協，將讓中國大陸和香港先加入APEC。」最後台北外交部門讓步。

中國大陸加入APEC的備忘錄中，載有「注意到（Taking note）有關主權國家和地區經濟體之間的差異之立場」字句，但台北外交部門所簽署的備忘錄則無該段文字，所以台灣方面強調中國大陸與APEC簽署的備忘錄，不能作為排除台灣在APEC中平等參與權利之依據。不過，就實際運作來看，至今台北的外交部長仍無法參加APEC，APEC的SOM會議和各項部長級會議也始終不能在台灣舉辦。

二、台灣出席APEC領袖會議的模式

1989年成立的APEC，到1992年都只召開部長級會議，至1993年才在美國西雅圖召開首屆APEC領袖會議，當時台灣方面曾積極爭取讓李登輝總統出席，兩岸在APEC場域的外交戰一度空前緊張。因為在籌備APEC領袖會議期間，中國國家主席江澤民力圖對台灣「立好規矩」。他認為台灣作為中國領土的一部分，自始就是以「地區經濟體」身分參加APEC的活動；尤其1991年台灣加入APEC所簽署的備忘錄，必須在實踐中予以體現。

時任美國總統的柯林頓體認到中國在亞太區域經濟合作的重要性，也期待西雅圖召開首屆APEC領袖會議時，舉行中美兩國領袖會議，以實質改善自1989年天安門事件後兩國的惡劣關係。因此美國即按1991年兩岸加入APEC的備忘錄辦事，確認台灣方面不能由總統或行政院長與會，只能作為「地區經濟體」，派遣負責經濟事務的部長級官員代表參加，此一安排即被稱為「西雅圖模式」，並成為往後兩岸參加APEC領袖會議的硬規則。

事實上，在西雅圖召開首屆APEC領袖會議，係由柯林頓總統主導，台灣方面基於台美傳統友好關係，本以為李登輝總統應可出席，當獲悉連美國也沒辦法抵擋來自北京的政治壓力後，相關單位一度考慮仿效馬來西亞總理馬哈迪抗議美國霸權心態一樣，以拒絕出席來抗議主辦國的不平等待遇。但最後還是得面對國際現實，既然美國不可能違背其「一個中國」原則，台灣方面與其拒絕出席，消極抵抗，不如務實參與，積極表現，如此既可不讓美國為難，更能突顯台灣方面的立場。因而，李登輝總統遂指派當時的經建會主委蕭萬長為領袖代表，參加該次會議。

1994年，第二屆APEC領袖會議在印尼茂物舉行，由於李登輝總統正積極推動南向政策，與印尼領導階層政商關係良好，曾計畫拉高領袖代表層級，委派時任行政院副院長兼經建會主委的徐立德與會，但北京指控此舉違反台灣加入APEC的備忘錄規則，最後徐無法出席。1995年，第三屆APEC領袖會議在日本大阪舉行，有鑑於台日關係緊密，政府外交部門認為可以闖關，乃再度委派徐立德與會；結果在北京以同樣理由反對下，徐兩度無緣與會。特別是2001年在中國上海舉行APEC領袖會議時，民進黨已經執政，陳水扁總統試圖尋求突破，以領袖會議主題之一是「反恐」為由，委派具有法務背景、已退休的副總統李元簇出席，無奈當年兩岸關係冰封，李終究無法成行，並留下台灣首度缺席APEC領袖會議的紀錄。

三、兩岸在APEC領袖會議的互動

在APEC領袖會議的場域，大陸的國家領導人和台灣方面總統委派的領袖代表，是否安排會晤或有相關的互動，都成為外界矚目焦點，並被視為觀測兩岸關係發展的指標。若歸納自1993年以來的歷屆APEC領袖會議，兩岸領袖及領袖代表能在APEC場域舉行正式會晤，就只有在國民黨的馬英九總統任內（2008-2015年）連續五年，民進黨的陳水扁和蔡英文總統任內，台灣的領袖代表則都望穿秋水，無法與大陸國家領導人舉行會晤，而只能在APEC領袖會議忙亂的會場上作禮貌性地打招呼，或爭取極短暫時間的寒暄。

必須格外指出的是，在馬英九總統任內，兩岸之所以能夠在APEC領袖會議場域舉行會晤，最主要的關鍵是台灣方面奉行「九二共識」，兩岸關係穩定和好，也因此大陸方面在避開可能導致「一中一台」和「兩個中國」的政治誤判下，通過中國國民黨與中國共產黨的「黨對黨」機制，於2008-2012年安排中共總書記胡錦濤與國民黨榮譽主席暨國家政策研究基金會董事長連戰會晤，以及在2013-2015年安排中共總書記習近平與國民黨副主席暨兩岸共同市場基金會董事長蕭萬長會晤。但自從2016年政黨輪替，蔡英文當選總統後，她不再認同「九二共識」，並強調「台灣共識」，導致兩岸關係表面冷和，實質上嚴峻緊張，遑論在APEC領袖會議場域安排會晤了。

四、兩岸在智利APEC領袖會議難有互動

今年11月16-17日將在智利舉行的APEC領袖會議，習近平係第一位很早就確定出席的國家領袖，屆時他還將參加11月16日舉行的APEC企業諮詢委員會（ABAC）領袖對話，並發表專題報告。目前已知，應邀在此一場合作專題報告的，還有美國總統川普、俄羅斯總統普丁、日本首相安倍。至於台灣的領袖代表張忠謀並未被安排作專題報告，但他仍會參與ABAC企業領袖的分組討論。

隨著台灣面臨總統大選的緊張階段，加上蔡政府的「親美反中」政策，習近平應不會在APEC領袖會議這樣的國際舞台，臨時起意而與台灣的領袖代表張忠謀會晤，從而模糊「一個中國」原則，並間接替蔡英文總統競選連任加分。尤其近日香港「反送中」運動已走偏鋒，烈焰難息，而台灣毫不掩飾地公然對之表態支持；逢此大陸方面對「港獨」、「台獨」匯流深懷戒心，習近平更沒理由與張忠謀會晤，而給台灣方面誤判兩岸三地的敏感形勢。

儘管如此，在智利兩天的APEC領袖會議期間，不可避免地，習近平總書記總有與張忠謀擦身而過的機會，據已往經驗，兩人頂多會禮貌性點頭，打個招呼，或停下腳步短暫寒暄而已，很難期待會有出人意外的針對某些特定議題的談論。也因此，張忠謀在接受蔡英文總統的派令時，被記者詢問將向習近平說些什麼，他也只能回稱：「到現在為止，還沒計畫要談什麼！」總之，今年11月中旬的APEC領袖會議，兩岸互動機率極小，但這並非張忠謀所不為，而是兩岸關係惡化使之不能為也！◆