《台北法案》口惠實不至

10月29-30日，美國參、眾兩院無異議通過《台灣盟邦國際保障與強化倡議法》，即Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative，縮寫TAIPEI，因此簡稱《台北法案》。該法案旨在表達美國支持台灣在全球的外交盟友關係，要求美國行政部門以積極行動支持台灣與世界各國建立「正式及非正式外交夥伴關係」，對採取不利台灣行動的國家，授權行政部門在「符合美方利益下」考慮調整美國與相關國家的外交部署及援助。該法案並要求美國在「適當方式」與「美國已參與」兩個條件下，支援台灣成為所有不以國家為會員資格的國際組織會員。它建議美國總統或總統代表在包括領袖峰會等「任何美國與中國的相關雙邊互動場合中，表達支援台灣成為國際組織會員或觀察員」。

蔡政府認為該法案意味著「台灣的外交關係首度被納入美國國內法保障」而沾沾自喜。但該法案能否阻擋其面臨的「斷交潮」，突破「國際孤立」，頗堪質疑。

蔡英文執政三年多期間，丟掉七個「邦交國」，為表達力挺和支持，美國採取一連串動作，如美國領導人拒與台灣「斷交」國家領導人會見，向這些國家喊話、威脅、恐嚇，採取減少或停止經濟援助、降低外交關係、實施禁運、經濟制裁等措施，最終仍難阻止蔡政府遭遇的「斷交潮」。2018年8月，薩爾瓦多與台北「斷交」，華府批判此舉「嚴重傷害美薩關係」，還大動作召回駐薩爾瓦多大使，時任白宮國家安全事務助理波頓（John Bolton）提議對薩爾瓦多進行懲罰，參議院外交委員會亞太小組主席賈德納（Cory Gardner，《台北法案》主要提案人）更要求切斷對薩爾瓦多的援助。結果薩爾瓦多仍毅然與北京建交。今年9月16-20日五天內，太平洋島國所羅門群島和基里巴斯相繼宣佈與台北「斷交」，雖都遭華府施壓，但未能阻擋。

《台北法案》正是在這種背景下推出。美國國會通過立法形式為施壓這些小國提供制度上支援，意圖製造一種「寒蟬效應」，讓《台北法案》像一把利劍懸在那些欲棄台北而去的小國頭上。此舉說明美國影響力已大不如前，原來一句話、一個眼神、一筆援助就能搞定的事，現在要花更大力氣、更高成本，可能還做不到。太平洋島國長年與美國、澳大利亞關係緊密，但其經濟開發程度低，近年受全球化影響，政府希望加快建設，因此需要外資，而現在最有資金做海外投資的是中國。美國國會美中經濟與安全審議委員會2018年6月公佈的報告《中國與太平洋島國的接觸及其對美國的影響》，顯示過去五年來，通過貿易、投資、發展援助以及旅遊，中國擴大了與太平洋島國的經濟聯繫，已逐漸成為這個地區的重要力量之一，在很多領域甚至超過美國。中國在南太平洋耕耘有成，因此不排除有更多台北在該地區的友邦會與北京建交。目前，台北在大洋洲地區仍有馬紹爾群島、瑙魯、帕勞和圖瓦魯四「邦交國」，其中圖瓦魯於9月19日由國會議員選出新總理，原本立場親台北的總理索本嘉落馬，前副總理那塔諾勝出，因此有媒體透露，圖瓦魯與台北的「邦交」可能生變。

蔡政府對《台北法案》助其成為國際組織會員或觀察員「寄予厚望」，就更是「請錯了菩薩，拜錯了廟門」。

在當今的國際社會，美中兩國影響力的對比此消彼長。即以聯合國和其他國際組織為例，美中兩國同為聯合國安全理事會常任理事國，川普政府上台以來，採取了「消極退縮的單邊主義」，他在外交領域宣導「美國優先」，強調美國的「自主性」，不接受國際組織和國際規範約束，以國家主權原則否定國際組織的權威，並將矛頭指向聯合國代表的多邊主義原則，公開質疑聯合國。在此基礎上，川普政府拋出反對全球治理和多邊主義的論調。受此影響，川普帶領美國退出了多個國際組織和公約，僅在2018年一年內就退出了包括聯合國教科文組織、聯合國人權理事會、萬國郵政聯盟、《伊朗核協議》、《巴黎氣候協定》、《維也納外交關係公約》、《中導條約》及《北美自貿協定》等國際組織和公約。

美國行政機構和國會對聯合國態度的一般模式是，行政機構通常扮演主張支援聯合國工作的積極角色，包括足額繳納會費和提供資助，國會則往往扮演懷疑和阻礙的消極角色。然而川普政府執政以來，情況出現逆轉。2018和2019財年，美國國會批准用於國際組織會費及捐款的實際款額，分別是白宮預算請求額度的178%和157%。儘管如此，在國會通過相關的撥款法案後，川普政府仍選擇以行政手段阻撓國會撥款。美國雖然是聯合國和維和行動的最大繳費國，但同時也是最大的拖欠國，至今拖欠聯合國超過11億美元（占聯合國拖欠會費的三分之一），致使聯合國到10月底就無運轉經費。川普政府對聯合國的政策和其他國際組織的態度，已成為影響全球治理發展的重大不確定因素。川普「美國優先」的政策不但沒有使美國「再度偉大」，反而使美國陷入孤立。

與此形成鮮明對比的是習近平對國際社會採取了「進取性的多邊主義」。與川普政府厭惡多邊主義相反，習近平認為必須採取多邊主義進行全球治理。因此中國對聯合國和其他國際組織秉持積極態度，全力配合。隨著中國全方位地參與國際事務，在國際社會的影響力和話語權不斷增強。習近平提出的「合作共贏」、「民心相通」理念，融入了聯合國的用語，「構建人類命運共同體」的理念已兩次載入聯合國決議。儘管美國竭力反制，中國仍然可以有效動員聯合國成員支持「一帶一路」倡議。中國對聯合國及其他國際組織的支援都落到實處。中國在聯合國與維和行動的分攤費用隨著綜合國力的發展年年增加。現在中國已經超越日本成第二大繳費國，而且從未拖欠。

今年4月3日，美國《外交政策》報導，時任美國國家安全顧問的波頓正在領導一場遏制中國在聯合國和其他國際組織日益增長的影響力運動。波頓在小布希時代曾任美國常駐聯合國代表，他的粗暴無禮讓他成為美國有史以來最不受歡迎的大使。當時的民主黨參議員喬．拜登（Joe Biden）比喻說「送波頓到聯合國就好像趕一頭牛進瓷器店」。要他做這件事情肯定是「不可能完成的任務」。

今年6月23日聯合國最大的專門機構世界糧食及農業組織（簡稱糧農組織，FAO）總幹事一職的選舉就雄辯地證明了這一點。

在糧農組織總幹事選舉中，中國的候選人農業農村部副部長屈冬玉在首輪投票就從191個參選國中獲得108票，以壓倒性多數擊敗來自法國和格魯吉亞的競選對手。歐盟支持的法國競選人獲71票，美國支持的格魯吉亞競選人僅獲12票。選前負責美國與聯合國及其他國際組織關係的國務院高級官員凱文．莫利在華盛頓一個美國外交官聚會上提出嚴厲要求：中國正在崛起，美國的外交使團必須竭盡全力阻撓北京的野心。為此美國還專門為格魯吉亞競選人舉行了盛大的餐會拉票。美國外交官最初預計，他們支持的候選人、前格魯吉亞農業部長至少會獲得60票，而他最終只得到12票。中國勝選的底氣來自改革開放中使8.5億人擺脫了貧困（根據世界銀行的資料）的成績，讓以消除饑餓為宗旨的糧農組織有理由相信來自中國的屈冬玉，用前糧農組織總幹事巴西籍格拉齊亞諾．達席爾瓦的話說，「可以向糧農組織提供諸多知識和經驗」。美國支持的格魯吉亞競選人僅獲12票的原因之一是，美國雖然是糧農組織最大的繳費國，但也是最大的拖欠國。據聯合國公佈的數字，截至2019年5月底，美國拖欠糧農組織的經費高達3,247萬美元，幾乎占各國拖欠經費總和的45%。至此，在聯合國15個專門機構中，已有四個機構的最高領導人由中國政府推舉的人擔任，而美國一個都沒有。另外三個是國際民航組織（ICAO）、國際電信聯盟（ITU）和聯合國工業發展組織（UNIDO）。現在西方外交人士擔心美國可能考慮退出糧農組織。中國近年來積極支持聯合國及其所屬機構，川普政府則針鋒相對，似乎在逐漸離開聯合國及其所屬機構。

世界上只有一個中國，台灣是中國的一部分，這已經載入聯合國第2758號決議，成為國際共識與國際秩序的組成部分。只有中國在「一個中國」原則上默許下，台灣不管哪一個黨執政，才能夠以觀察員身分參與國際組織事務。美國也莫可奈何。

華府本身從1979年起就斷絕與台北國民黨政府的外交關係。套用孔夫子的話，華府對台北現有的邦交國疾言厲色是「己所不欲，強加於人」。蔡英文昧於國際形勢，想靠美國的一個法案來阻擋「斷交潮」，突破國際的孤立，無異癡人說夢。馬英九說得好，《台北法案》與最近美國國會通過的諸多涉台法案一樣，都可以用FBI來描述，那就是Friendly But Inconsequential （口惠但實不至）。

蔡英文說台灣是「主權獨立的國家」，然而要選「中華民國總統」卻必須到華府面試；如今寄望《台北法案》維護其國際空間，是以行動證明其內政與外交均受制於美國，因此，可說蔡政府是美國的傀儡。【花俊雄撰稿】◆