唯美艦有「航行自由」的實力

南海爭端的本質主要有二，第一是爭端方對於相同島礁提出主權主張所產生的衝突，第二則是在爭端方實際佔領島礁之後，主張該島礁周邊海域範圍和其內資源主權權利重疊而生之爭奪。2021年的南海爭端仍然不脫其紛爭的本質，如印尼半潛式鑽井平台於6月底在納土納（Natuna）海域鑽探評估井時，中國海警船就抵達該海域，不久印尼海岸警衛隊船舶也到場，在接下來的幾個月中，兩國船隻對峙的情況經常發生。

但即使如此，中美對抗仍然是近期南海爭端的基調，雖然美國在南海缺少任何島礁的主權主張，也沒有任何資源開發利用的衝突，然而美國為了維持其全球海上武力的投射與機動能力，控制並維持有利於美國軍艦的航行通暢，將是影響其海上霸權的基本條件。

在此情形下，透過國際法律制度的主張，並以之作為涉入南海紛爭的做法將是甚為廉價的藉口與便利介入的手段，而「自由航行行動」即是此一手段的展現，經常可見美國軍艦挑戰中國在南海的島礁建設，挑戰中國在西沙群島以直線基線方式圍出該群島的水域範圍。

美國一向反對中國在西沙群島建立直線基線系統的主張，並引用2016年南海仲裁案判斷的內容，批評中國將直線基線系統應用於西沙群島的不當。除了口頭或文字的批判外，美國軍艦的「自由航行行動」，更通過南沙群島島礁12海里之海域或西沙群島。

另一值得關切的是南海海域水下的活動。2021年10月2日，美國海軍海狼級核動力潛艦康乃狄克號（USS Connecticut）在南海海域遭到撞擊，潛艦上140名船員共11名受傷，前壓載艙受損。撞擊受創後，該潛艦被迫浮出海面航行一週抵達關島，後移至美國本土潛艦基地進行修復。根據美國海軍第七艦隊發言人西姆斯（CHayley Sims）中校的說法，「調查指出，康乃狄克號是在印太地區的國際水域撞上一座沒有標示在地圖上的海底山脈」。

此外，美國海軍並未實際說明康乃狄克號撞擊海底山脈的具體位置，也沒有說明當時康乃狄克號在該海域執行什麼任務。這就給人無限想像空間，或許美國海軍早就在南海海域的水下開展探索行動，回顧2016年12月，美國海軍鮑迪奇號（USNS Bowditch）海洋調查船在南海東部以兩具水下無人載具（UUV）執行水文蒐集任務時，其中一具被中國海軍「拾獲」的事件，或可理解美軍潛艦應已在南海海域活動多時，畢竟已經測繪的南海海底面積還不到一半，美國急欲對南海水下情形有個較全面瞭解應是本次「自撞」事件的主要背景。

中國2021年的南海作為方面，兩個法律的公佈施行應是重點。第一是在2月1日實施的《海警法》，中國大陸執行《海警法》的機構為「人民武裝警察部隊海警部隊」，其職責為「統一履行海上維權執法」。值得留意的是該法第20條規定「未經我國主管機關批准，外國組織和個人在我國管轄海域和島礁建造建築物、構築物，以及布設各類固定或者浮動裝置的，海警機構有權責令其停止上述違法行為或者限期拆除；對拒不停止違法行為或者逾期不拆除的，海警機構有權予以制止或者強制拆除。」對應11月16日三艘中國海警船攔截兩艘前往仁愛礁的菲律賓補給船，並以水炮驅趕的做法，似已開始出現執法行為。

第二是於9月1日開始施行新版的《海上交通安全法》，該法第120條規定「外國籍公務船舶在中華人民共和國領海航行、停泊、作業，違反中華人民共和國法律、行政法規的，依照有關法律、行政法規的規定處理。在中華人民共和國管轄海域內的外國籍軍用船舶的管理，適用有關法律的規定。」有評論認為此條文違反《聯合國海洋法公約》對領海內外國船舶享有無害通過權的規定，但若檢視他國軍艦通行本國領海的作法，往往基於國防安全的考慮，因而增加條件的情形並不罕見，如在東亞國家中，除了中國要求需事先准許之外，南韓、馬來西亞、菲律賓、越南則採取事先通知的制度。不過，此一條文在中國於1992年施行之《領海及毗連區法》中有相關規定，現在加上增修後的《海上交通安全法》，明顯建立中國未來可以應對他國採取「自由航行行動」時之法律基礎。若他國強硬進入中國領海航行，甚至不排除會有發生海上衝突的可能。

民進黨政府2021年在南海政策的實踐上則顯得薄弱，除了4月時宣布將擴建南沙太平碼頭，強化碼頭避颱功能，並浚深現有船席，強化太平島經營外，不易見到對外在環境變化的積極回應，或是在相關回應上並不適當。

以美國拜登總統於2021年1月20日上任後，已經執行五次的「自由航行行動」為例，其中有三次在執行後發布的消息指出其「自由航行行動」係在挑戰「中國、台灣與越南過度的海洋主張」，甚至是反對「中國、台灣與越南對於無害通過所加之非法限制」，而美國針對台灣所「挑戰」或「反對」的是在《中華民國領海及鄰接區法》第七條所規定之「外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知」。換言之，美國的做法即在挑戰或反對與其對《聯合國海洋法公約》有不同解釋的其他國家國內法規定或實踐。值得檢討的是，在美軍柯蒂斯．威非伯（Curtis Wilbur）驅逐艦於5月20日執行完「自由航行行動」之後，蔡政府的外交部長吳釗燮於5月25日接受美國「公共電視網新聞時段」的專訪時表示「美國等理念相近國家的軍艦持續在區域進行自由航行任務，也顯示美國重視台海的和平穩定與區域安全。」顯然混淆了國際法中的「航行自由」與美國軍艦之「自由航行行動」，不管對台灣還是對大陸，未來在南海權利主張以及政策立場上均會產生不利影響。◆