軍工複合體也有給搯脖子的一天

美國川普政府於今（2025）年4月2日對世界各國課徵「對等關稅」，此一高關稅政策頓時掀起全球貿易戰，隨後雖將高關稅的實施寬延90天，但在8月7日寬限期屆滿開始施行之際，川普政府卻肆意加碼，甚至對某些國家口出惡言，引發普遍不滿，並潛在牽動全球地緣政治的微妙轉變。

在舉世關注的美中「關稅戰」方面，川普政府又將對中國的高關稅課徵再寬延90天，預留談判的空間，這固然有川普政府考量到中國擁有龐大市場和健全產業體系，具有抗禦關稅戰的底氣，而兩大經濟體的經貿衝突，將對世界經濟帶來鉅大衝擊，並將反噬美國經濟。

另一方面，近期國際社會關注的焦點，便在於中國對美國芯片等高科技產品的需求，而美國和歐盟等西方已開發國家對中國稀土的依賴，已面臨諸多產業鏈斷鏈的危機。究竟中國在全球稀土產業發展俱有何種影響力？中國稀土出口管制政策對全球產業鏈帶來何種衝擊？川普政府掀起的關稅貿易戰引發全球探尋礦產資源風，將對現今地緣政治的轉變帶來何種影響？這是目前國際社會密切關注的重要課題。

一、中國對外經貿戰略與出口管制

改革開放政策實施以來，伴隨著經濟體制改革的深化，市場經濟逐步形成，以及中國經濟逐步與國際經濟體系相融合，由於體制的變遷，再加上國際政經環境瞬息萬變，中國的對外經貿發展戰略和外貿管理體制也必須進行調整和變革。這反映在：

首先，便是加強對外經濟貿易立法。1994年頒佈《對外經濟貿易法》，隨後《進口商品管理條例》、《出口商品管理條例》、《反傾銷條例》、《處理低價出口行為條例》等符合國際經貿規範的法律和法規也陸續提出。

第二、在經貿政策的運用上更加靈活和適切性。西方資本主義體制所慣用的匯率政策、進出口稅率調整、外貿優惠、國民待遇、市場准入等政策措施，也成為中國在調控經濟可應用的政策工具。

第三、在對外經貿發展戰略上，強調對外經貿政策與產業發展結合，以期優化產業結構，推進國家經濟競爭力。

第四、對外經貿政策強調國家安全和利益，以防止國際政經變動特別是地緣政治風險加劇，對國家安全所帶來的可能衝擊和危害。

這些政策方針都反映在中國的對外經貿體制管理和出口管制政策上。在進口管理政策上，主要為對尚需適量進口以調節市場供需，但過量進口會嚴重損害國內相關工業發展的商品和直接影響進口結構、產業結構調整的商品，以及影響國家外匯收支地位的進口商品，實行配額管理。

在出口管理政策上，出口許可證管理的商品主要為：關係國計民生的、大宗的、資源性的出口商品及在中國出口中佔有重要地位的大宗的傳統出口商品；中國在國際市場或某一市場上佔主導地位的重要商品，國外對中國有配額限制或要求中國主動限制出口數量的商品；出口金額大且易於引起經營秩序混亂的商品，重要的名優特產品或有特殊要求的出口商品。其他出口商品由企業自主經營。

在出口管制方面，2020年10月17日中國全國人大常委會通過《出口管制法》（2020年12月1日起施行），這是為促進和保障出口管制工作而制定的一部法律。事實上，自1990年代以來中國已先後制定了六部關於出口管制的行政法規，包括「監控化學品管理條例」、「核出口管制條例」、「軍品出口管制條例」、「核兩用品及相關技術出口管制條例」、「導彈及相關物項和技術出口管制條例」、「生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例」等，但由於缺乏統一立法，因此難以統籌出口管制的執法實踐，為此制定此一統一的出口管制法。為完善出口管制政策並因應形勢變遷的需要，相關法律規章也陸續推出，譬如，2024年9月18日國務院常務會議通過頒佈「兩用物項出口管制條例」，以加強和規範兩用物項出口管制。

中國的出口管制政策旨在維護中國國家安全和利益，同時履行國際義務，促進正常的國際貿易，確保貿易安全和穩定。政策涵蓋軍民兩用物項、軍品、核物項等，並對最終用戶和最終用途進行管理，也包括域外適用，對境外違規行為進行追究。

二、稀土出口是管制重點政策

中國的出口管制清單主要針對兩類商品：戰略性高科技貨物和兩用物項、戰略性高科技貨物包括核能物資、電子、電信、資安等十大類產品，而兩用物項則是指既有民用用途，又有軍事用途或有助於提升軍事潛力的貨物、技術和服務。為明確出口管制政策，中國頒佈「禁止出口限制出口技術目錄」，並每年更新內容。在管理方式上，分禁止出口、限制出口和自由出口三種方式。禁止出口技術者為不得出口；限制出口技術為實行許可證管理，未經許可不得出口；自由出口技術則實行合同登記管理，可自由出口。

若從管制的出口商品項目而論，涵蓋的物項範圍廣泛，不僅包括傳統的軍品和核物項，還包括兩用物項，以及其他與維護國家安全和利益相關的物項。具體而言，中國出口管制清單主要涵蓋禁止攜帶出境的物品（如武器、貨幣、危險毒品），以及禁止進口到中國的物品（如對其政治、經濟有害的印刷品或數據），還有針對特定物品的兩用物項出口管制，用於防止軍事濫用。

從整體面向來看，中國出口管制政策的具體內容包括：1.國家安全和利益為核心；2.統一的法律制度；3.完善管理體系；4.兩用物項管制；5.最終用戶和最終用途管理；6.國際合作。 美國與歐盟等國家的出口管制政策經常會憑藉自我意識型態對俄羅斯、中國，及自我認定的「恐怖主義」國家實施出口管制，而中國的出口管制政策則是基於國家安全和利益，對來自外在的挑戰和威脅採取出口管制政策，並未有特定的對象和針對性。但是近年來中國開始針對外來經貿壓力，特別針對美國採取關鍵性戰略資源的出口管制，在出口管制政策上已出現明顯的變化。

中國自2023年起已針對多項礦產實施出口管制，當中包含鎵、鍺、銻、鎢及多種稀土元素，這些礦產資源對芯片製造、能源轉型及國防工業均屬關鍵。去年12月3日，中國為回應美國拜登政府對中國芯片產業的打壓，將100多家中國公司加入限制貿易名單，並禁止向中國出售最快的半導體及其製造設備，中國宣佈禁止銻、鎵和鍺等關鍵礦物對美國出口。這類關鍵礦物資源廣泛應用於電信、半導體和軍事技術領域。

今年4月4日起，中國限制了釤、釓、鋱、鏑、鑥、鈧、釔等七種重稀土對美國的出口，作為對川普政府關稅政策的反制，目的便在於維護國家安全和利益。這些稀土資源對軍事、電動車、風力發電等高科技領域至關重要，而戰略性資源已成為中國對外經貿戰略可運用的重要政策工具。

三、中國在全球稀土產業的分量

稀土元素（rare-earth element, REE），或稱稀土金屬，簡稱稀土，是元素週期表中的鈧、釔和鑭系元素共17種金屬元素的合稱。稀土元素皆為質地較軟的銀白色金屬，彼此之間具有非常相似的化學性質，總是在礦床中共生，故難以分離、提取。它們遍佈世界各地，但很少有足夠大的礦藏可供有效開採，而之所以被稱為稀有，主要是因很難將它們分離出來。要打破自然界中束縛它們的化學鍵，大約需要100多個處理階段和大量的強酸。

據有關訊息顯示，中國開採了全球70%的稀土，其餘大部分由緬甸、澳洲和美國開採，但世界上90%的稀土都是由中國進行化學加工，因為中國提煉自身的所有稀土之外，幾乎所有緬甸的稀土和近一半的美國稀土也是中國提煉。另根據美國地質調查局（USGS）的估計，2024年全球稀土產量佔比，中國（69%）、美國（11%）、緬甸（8%）、泰國（3%）、澳洲（3%）、奈及利亞（3%）、印度（1%）、其他（2%）。歸結而論，中國在全球稀土供應鏈俱有的優勢為：

1.豐富的稀土資源：中國擁有全球約40%稀土儲量，並且是世界上最大的稀土生產國。

2.完整的產業鏈：中國是唯一能夠提供全部17種稀土元素的國家，涵蓋從開採、精煉、加工到最終產品的全產業鏈。

3.技術領先：中國掌握稀土精煉技術，全球約99%的稀土精煉作業由中國負責。

4.出口管制影響力：中國政府對稀土合金、稀土混合物和稀土磁鐵實施出口限制，影響全球供應鏈。

5.全球市場影響力：中國的稀土產品在新能源汽車、航太、半導體等領域具有不可替代性，使其在貿易談判中擁有強大籌碼。

中國為反制美國川普政府「對等關稅」措施，頒佈出口管制政策，限制七種稀土礦物出口，其中大多屬於「重稀土」。美國戰略國際研究中心（CSIS）指出，包括F-35戰機、戰斧巡弋飛彈，以及掠食者無人機的國防技術，都必須倚賴這些礦物元素。「重稀土」的產量比「輕稀土」更加稀少，提煉的過程也更加困難。這讓美國受到沈重的打擊，因為目前除了中國之外，尚未有任何地方擁有製造「重稀土」的能力。

在中國宣佈稀土對美國的出口管制後，立即造成全球稀土價格飆升，並對歐洲、美國等地的汽車、半導體等產業造成嚴重的衝擊。隨後，美中兩輪經貿磋商，中國將稀土的出口放寬六個月，並只承諾加速審批程序而已，而美國約有70%的稀土化合物與金屬從中國進口，包括美國軍工產業也嚴重依賴中國稀土。很顯然的，在這一局博弈中，中國擁有強大籌碼，而美國的痛才剛開始。

四、稀土對全球地緣政治的影響

川普政府高關稅政策掀起的全球貿易戰，引發世界各國的反彈和反制，而中國限制對美國稀土出口，其效果超乎預期。現今各國發展的目標便是打造完整的稀土供應鏈，擺脫對中國稀土的依賴。目前的規劃主要有三個面向，亦即自主開採，區域合作，以及川普政府的「強取豪奪」。

在自主開採方面，日本記取2010年因海域紛爭，中國禁止向日本出口稀土金屬將近兩個月的教訓，給幾乎斷貨的日本製造商造成恐慌，當時日本在澳洲和馬來西亞建立開採和加工能力，以建立除了中國之外的另一個選擇。面對此次中國對美國稀土出口限制，日本已啟動在南鳥島周邊海底開採稀土計劃，並在法國設立稀土精煉工廠，以期降低對中國的依賴。

為降低從中國進口的依賴，印度提出了一項獎勵本土生產磁鐵的計劃。印度政府計劃提供250億盧比（2.9億美元）的獎勵給予生產這些磁鐵的私人企業。這項計劃將有兩年醞釀期，並在投產後的五年內陸續推出獎勵措施。

川普政府擬動用冷戰時期《國防生產法》資助稀土項目，全力支持助建美國稀土供應鏈。此舉旨在強化美國本土稀土產業能力，打造完整的美國稀土供應鏈體系。

在區域合作方面，美國和歐盟國家正積極推動「礦物安全夥伴關係」（MSP）和「關鍵礦物協定」（CAN）等倡議，試圖建立去中心化供應網絡。今年6月在印度新德里舉行的「第四屆印度－中亞對話」後，印度與哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、土庫曼和烏茲別克等五個中亞國家發表聯合聲明，呼籲將儘速召開「印度－中亞稀土論壇」會議。

至於川普政府的「強取豪奪」方面，主要是針對烏克蘭和格陵蘭。今年4月30日美國和烏克蘭簽署礦產協議，烏克蘭不會被要求償還自2022年2月俄烏戰爭以來，美國提供的數十億美元武器及其他援助；兩國將建立美烏建設基金，基金的利潤將完全用於烏克蘭進行再投資。協議規定將為礦產、石油和天然氣項目，以及相關的基礎設施和加工項目提供資金。協議的簽署將讓美國獲得烏克蘭稀土礦物開通了順利的渠道。

為擺脫對中國的依賴和制約，川普還「相中」格陵蘭，早已多次揚言要買下格陵蘭島，如此執著的背後原因是，格陵蘭島蘊藏豐富稀土資源。據報導，總部位於紐約的Critical Metals公司於今年6月獲得美國進出口銀行（EXIM）發出意向書，考慮提供1.2億美元貸款，用於支持該公司格陵蘭開發坦布里茲（Tanbreez）稀土礦項目。此舉若成真，將成為川普政府上台後首宗海外礦產投資案。此項貸款背後自然有地緣政治的考量，引發國際議論，特別是歐盟的高度關注。

美國是否能建立自身完整的稀土供應鏈體系，涉及中美兩國政經體制存在的差異。中國長期以來有一套政府主導的工業體系，企業獲得政府的支援，逐步建立完整的產業鏈，而美國由資本主義的市場經濟主導，利潤取向的經營方式，在比較利益驅動下，製造過程外包後產業便空洞化了，過去的製造業便是如此，川普要求製造業重回美國是背資本逐利之道而行，終將成為幻影。基於此，目前美國要建立自給自足的稀土產業鏈，能期待嗎？◆