走出李登輝的政策迷宮，重新檢討國家競爭力

日前李總統在全國經營者大會閉幕式中，又談到連內閣在六個月內會拿出令全民滿意的成績單，但事實上這一番話，當李總統在6月分以「著毋庸議」批示連戰繼任閣揆時已經講過。只是一晃眼，已過去三個多月，國內投資仍呈現低迷，經濟發展仍令人氣沮，而連內閣的政策招牌卻已由「亞太營運中心」轉換成「提高國家競爭力」。國家競爭力是什麼？幾個月來政府動員大量人力、物力、時間去建立各種衡量競爭力的指標，但對國家競爭力卻存在一些本質的混淆。這些現象使相當多數的民眾懷疑，連內閣難道又是畫一張虛幻的大餅，給民眾一些遙不可及的理想。

本文針對提高國家競爭力這個主題做本質上的釐清，並帶領讀者走出李登輝的政策迷宮，重新檢討這個政策的可行性。

一、國家競爭力是什麼？

根據瑞士洛桑管理學院（IMD）的定義，國家競爭力是「一個國家在全球市場上較競爭者獲得更多財富的能力」。該報告有八大評估類別，分別為國內經濟實力、政府、金融、基礎建設、科技、管理、人力及國際化。由於IMD相當重視國際化程度與政治改革，而在過去一年中我國被認為國際化緩慢、政治環境不穩定，所以排名由14名下滑為18名。至於從IMD分家出去的另一家評價機構﹣世界經濟論壇（WEF）對國家競爭力的定義則是「一個國家能夠獲致持續高經濟成長（以每人GDP的變動率表示）的能力」。由於世界經濟論壇較重視生產力指標，台灣的排名由去年的第18名大幅揚升為第九名。

其實不論是IMD或WEF的指標都只是一種參考而已，二者間的差距顯示出此種由國外評價機構的衡量標準相當歧異，並不一定能確實反映出國內的經濟實況。我們認為當前最重要的任務是如何將國內逐漸喪失的經濟活力再重新激勵起來。因此，為了能更確實地衡量國內經濟在國際間所居的競爭地位，有必要研擬出一套真正能衡量國內經濟競爭力的指標，擺脫為了迎合國外評鑒機構，所可能發生的扭曲政策措施。

國家競爭力衡量指標的提出，可回溯自1990年哈佛大學管理學家波特（Michaele Porter）所提出的國家競爭優勢因素開始。波特認為決定一國的競爭優勢有四個基本因素及兩個附加因素，合稱「鑽石組合」。四個基本因素即：生產要素條件，公司策略、結構與競爭，需求狀況，相關及輔助行業等。兩個附加因素即：政府及機遇。其中生產要素主要探討國家生產要素的地位，例如技術、勞工、自然資源、資本、基礎設施等必須要素的質與量；公司策略、結構與競爭是探討有關公司的策略規劃、組織結構及管理、與市場集中度等；需求狀況是探討對工業產品或服務的市場需求情形；相關及輔助行業則是探討一個國家在國際競爭中，支持工商業的輔助產業及相關行業的存在和健全與否。兩個附加因素機遇及政府則是國家競爭力的外在因素。機遇的產生涉及發明、主要技術（例如生物技術及半導體技術等）的發展、生產投入偶發事件機率（例如石油供應短缺現象）、金融市場及匯率的波動、全球或區域經濟的波動及本國政府及外國政府的政策變化及戰爭等。至於政府因素的衡量，波特認為是絕對重要的，因為政府可以全面地影響上述四個基本因素。在生產要素方面，政府可以透過補助、資本市場政策、教育等政策來加以影響，而政府需求也是市場需求的一部份，政府訂定的標準及規則更可以影響買者的需求。

二、台灣的國家競爭力如何？

台灣在生產因素條件方面，主要的競爭優勢來自早期較低的工資水準與高效率的勞工和經營人才，即人力資源扮演關鍵的角色。自然資源的貢獻幾乎不存在，地理位置扼西太平洋樞紐雖對競爭優勢有正面的影響，但受限於未開放與大陸三通和兩岸敵對態度而使此效果減弱。資本市場不發達，政府金融政策對大中型企業有利，但對占97﹪以上的中小企業效益不大。中小企業以外銷為主，其資本形成對出口創造的效果非常顯著，大企業則內銷比例較高，受到國內金融機構不公平的禮遇。外資的引進以日資和美資為主，技術移轉效果多來自美資企業，但綜合評估效果並不理想。

在需求狀況方面，國營及大中型企業以經營國內市場為主體，中小企業則為推動出口的引擎。近幾年來進口品的競爭壓力增大，政府對國內企業的保護亦減弱，大中型企業在本國市場的競爭威脅增強，而中小企業在出口上亦面臨成本提升、開發中國家競爭、已開發國家區域聯盟的衝擊而萎縮。所幸在出口市場方面，中國大陸的市場需求填補了空缺，成為創造經常帳順差的主力。國內需求者的品質要求漸向國際市場看齊，行銷策略化與全面品質管理的漸受重視，是國內企業在市場需求結構改變下的因應之道。

在公司策略、結構與競爭是探討有關公司策略規劃、組織調整、管理技巧與市場集中度等方面。家族企業近幾年由第二代企業家接手的情勢逐漸明朗，專業經理人才也漸受到重視，許多企業組織正面臨重整。不過一些公司因內場派與外場派之間的權力鬥爭，使企業經營呈現不穩定狀態。跨國企業經營觀念建立及海外投資的放寬，造成產業結構由過去的國內垂直整合走向國際垂直分工，未來的發展勢必有更多企業走向這條方向。然而，也由於國內環境保護與勞工權益的意識提升，使得企業經營面臨較多的環保與勞資抗爭，在公權力不彰，缺乏適當制度、法規及抗爭者與企業主觀念偏差下，企業經營的交易成本提升，產業出走的現象遂成為經濟發展中的隱憂。

在相關及輔助行業方面，專業服務業的興起，促使「非核心業務外包」與「企業改造」的趨勢形成，產業界一方面力行自動化，減少人力與土地需求，一方面則致力降低經營成本，但釋放出來的人力無法順利為專業服務業吸收，造成嚴重的結構性失業問題。金融服務業在近幾年隨著銀行業的開放民營而大量崛起，但是金融市場不健全，不僅使得銀行成為財團金主的私人金庫，且常因經營權之爭引發擠兌危機（如僑銀、東企及高企）；加上基層金融定位不明，金融檢查不能落實，更使金融風暴頻傳。至於電信、電力、郵政等公用事業，隨著民營化的腳步落實與民間競爭壓力增強，而有績效提升的契機，但也因上層官僚體系未能配套改革，成為黑金氾濫、官商勾結及政治分贓的淵藪。

由上可知，台灣的經濟競爭力內涵有其特質，也存在與其他國家不同的階段性發展，如果不能掌握其中的關鍵脈絡，而企圖以一概括式的綜合指標來衡量其競爭力，則有失之偏頗之虞。這也就是為甚麼IMD與WEF的競爭力指標會產生差異極大的排名變化之原因，基此我們認為有必要依照國內經濟發展階段來重新規劃競爭力指標。

三、如何才能增進國家競爭力？

根據 M.E Porter 所界定的經濟發展階段，可分成因素推動、投資推動、創新推動及財富推動等四個階段來探討國家競爭力的內涵。每一個發展階段中所涵蓋的四個基本要素及兩個附加要素之內容顯然不同。由因素推動階段發展到投資推動階段，進一步再發展到創新推動階段，競爭力在提升中變化，但一旦落入財富推動階段，則競爭力將呈現衰竭。在因素推動階段，一個國家的競爭優勢主要來自自然資源及人力資源，因此自然資源豐富的國家在經濟發展的初期都較具優勢。台灣的自然資源雖很少，但早期所擁有低廉的工資及優秀管理人才都是在此階段所佔的優勢。在1965年經濟起飛以後，台灣隨之邁入投資推動的階段，1970年代台灣的高儲蓄率及市場需求的擴大構成了在此階段的競爭優勢。近幾年，台灣為因應所得提高、產業結構變化及國際市場衝擊，必須進一步推動國際化及自由化，產業結構也由過去的勞動密集產業轉型成資本密集及技術密集產業，已具有邁入創新推動階段的跡象，但由於各種制度及結構因素的制約，仍未能順利地站穩創新推動的腳步。

在每一個發展階段中的各個競爭力推動要素，應有不同的權數與評價，IMD的資料搜取方式與評價方式都不是很恰當。因此，我們在認清國內所處的發展階段及發展瓶頸後，重新深入地確定相關指標，搜集資料，並作更客觀的評價，希望能更真實地反映出我國目前所處的實際狀況，並找出未來努力的方向。

表一中先列出四個經濟發展階段與國家競爭力內涵的關係：

表一：國家的競爭發展階段與「 鑽石因素」

根據表一，我們認為一個能確實評估台灣競爭力的架構應有如表二之設計：

表二：國家競爭力的評估架構

從表二中，我們一方面整理出足以顯示各項競爭要素的因子，再依據專家評估法及問卷調查求取不同的權數，最後再評定出我國競爭力的內涵。同時更可觀察出那些項目正在進步、那些項目在退步，以及何者是當務之急需改善的項目。

台灣目前處於投資推動階段，能否推進到創新推動階段，端視以下幾個機能是否完備而定：

1.有無持續改進關鍵生產因素品質的機制？

－－台灣最關鍵的生產因素是人力資源，因此主導人力資源品質改善的教育制度是重點。

2.民眾有無強烈工作與投資意願？

－－此項機制與民眾價值觀、社會風氣及誘因機能有關。

3.國內市場競爭性是否足夠？

－－自由競爭市場結構是提升競爭發展階段的必要條件。

4.國內需求是否持續升級？

－－民眾對品質要求，需求複雜性，與國際需求同步發展的示範心理都會影響競爭力提升。

5.有無顯著不利的生產因素？

－－藍領勞動力不足是刺激工業升級的主因，使工業往自動化、高附加價值發展。同樣能源不足，亦使工業往低耗能的節能型產業發展。

6.有無發展新企業的內在機制？

－－政府是否有鼓勵新企業設立的誘因機制，而民眾創業投資的觀念是否成熟是此一機制良窳之關鍵。

7.政府效能能否有效改善？

－－此一條件是最令國內民眾憂心者，而其中有關行政效率、黑道當政、治安敗壞都是該一機能的嚴峻考驗。

四、難道又是一場美夢成空？

就連院長與各部會見諸於媒體的文字來看，「提升國家競爭力」的計劃目前仍相當模糊，既未對國家競爭力建立明確的「可操作性定義」，又缺乏清晰可見的計劃目標，難怪學術界流傳著一個笑話，只要再委託卡西迪公司去遊說IMD和WEF，或許就可達成連院長將全球競爭力排名晉陞至前五名的目標，至於提升競爭力對社會民眾會有什麼效益，則政府迄今還欠缺說明。本文認為提升競爭力的目標是希望使台灣由現在的「投資推動階段」邁向更高層次的「創新推動階段」，使經濟成長的動力和生活品質的提升能持續不斷。

至於連內閣對提升競爭力的評估指標也過度取擷IMD和WEF的報告而欠缺創意，其實依據「顯示性偏好理論」，如果四年後跨國企業願來台投資、建立據點的意願增強；本國企業投資意願，根留台灣的動機提升；或高級技術、科研人才願留在國內的意願（包含國外科技人員願被派駐來台的意願）增強，便代表國家競爭力已經提高。

此外連內閣對此計劃的責任分工、及行動方案也付諸闕如，而提升國家競爭力與已喊了兩年多的亞太營運中心究竟是一體？互補？還是相互替代？更是語焉不詳。本文認為這個計劃攸關台灣未來發展前途至鉅，絕對不能再度淪為口號，浪費國家資源，必須重新將國家競爭力的定義、目標明確化，並建立符合本國實況的可操作性評估架構，以此架構來進行調查、追蹤考核。

連內閣三年多以來口號頻頻，諸如「振興經濟方案」、「亞太營運中心」、「跨世紀國家建設」、「掃除投資障礙」、「提高國家競爭力」等。每個口號初出爐時，無不喊得震天價響，也煞有介事地成立專案小組研擬執行方案，但最後大多無疾而終，這種政策錯誤所造成的資源浪費，其實比黑道、貪污還要可怕，而且依新古典理論，騙久了，政府公信力將淪喪殆盡，政府效能更是改善無望。就理性的專業角度評估，「提高國家競爭力」確有必要，但希望政府這次是玩真的，也希望政府要走對方向，否則如果「誤中副車」，就要「謬以千里」了。◆