簡評冷戰後美國對台灣政策的調整

台灣問題是中美關係中的核心問題，也是最敏感的問題。1995年6月後，中美關係跌落到兩國建交以來的最低點，即是因美國政府准許李登輝先生到康奈爾大學「訪問」引發的，究其根本原因則是冷戰結束後，美國對華政策一度背離了六屆總統所共同遵守的基本方針而失去重心，劇烈搖擺所造成的後果。本文將試就這一問題，特別是美國對台灣政策的調整做簡要評析。

一

1991年底，前蘇聯驟然解體，使二戰後形成的兩大軍事集團對峙的國際格局隨之坍塌。世界各國都面對著一個它們必需重新認識、重新為自己定位，因而重新調整外交政策的嶄新世界。美國前國務卿基辛格認為，對美國來說，「這個正在浮現的國際秩序的嶄新之處在於，美國有史以來第一次既不能從這個世界上撤退，也不能控制它。」〔註1〕正是由於這種進退維谷的境遇，美國外交政策的調整一時之間眾說紛紜、雜亂無章。「有人主張美國減少它承擔的國際義務，以便致力於解決國內問題。有人主張展開神聖鬥爭，把民主和市場經濟體制帶入那些仍然實行極權主義和計劃經濟的國家。有人提議建立世界新秩序，美國將在這種秩序中建立起遏制侵略、保護環境、維持全球繁榮的多邊機構。還有人鼓吹制定新的重商主義戰略，美國按照這一戰略重新制定對外政策，以促進繁榮，確保美國經濟的競爭力。」〔註2〕

在這種情況下，美國要對其對華政策做十分理性和周全的調整顯然是十分困難的。加之，在這歷史性的變化時期，1992年底美國政府更迭，民主黨在睽違白宮12年後重新當政，克林頓政府一時缺乏外交巨擘人才，這就增加了對華政策調整的難度。在政府內部，一段時間內，對華政策可以說是政出多門。國務院的政策主控能力因為政府內外對外交政策的激烈爭論和國務卿克里斯托弗低姿態的領導作風而減弱。除國家安全委員會有著不容爭論的發言權之外，商業部也因克林頓總統曾把「經濟安全」列為外交政策優先目標而發揮了過去少有的作用。已故的前商業部長布朗和他的副部長加頓（現任耶魯大學管理學院院長）提出了把包括中國在內的十大「新興市場」作為優先開展「經濟外交」的國家和地區。他們在促使克林頓政府把對華最惠國待遇和所謂的中國「人權」狀況脫釣的政策改變上起了重要作用。加頓曾在《紐約時報》上著文指出：「美國和中國將是未來幾個世代中的兩個全球性巨人。把美中貿易置於我們全球利益的中心，將使我們比我們一百年前的先輩更好地為下一個世紀做好準備。」貿易代表辦公室，也因中美貿易逆差、「知識產權」等問題，以及貿易代表坎特和克林頓有著密切的私人關係而在對華政策上增加了參與的力度。在華盛頓，一時曾有對華政策主導權從國務院轉移到經濟部門之說。

這一時期美國對華政策的混亂與爭論，特別是在對待台灣問題上，更突出地表現在政府和國會的對立和分歧上。美國學者哈里．哈丁認為，美中關係是40年代末和50年代共和黨和民主黨爭論最多的問題之一，但後來為了同北京建立一種比較合作的關係，兩黨的意見逐漸取得了一致。1972年，尼克松首次訪華，表明共和黨願意放棄過去的反華政策，轉而和北京緩和關係。同樣，裡根總統1982年就美國向台灣出售武器問題發表的公報表明共和黨人終於同意減少美國與台北的關係。他隨後於1984年對中國的訪問表明，就連一個保守的共和黨人也被說服，支持同中國建立一種穩定而廣泛的關係。〔註3〕但這種兩黨一致，在1989年北京發生政治風波和前蘇聯解體之後，受到了嚴重的影響。「政府和具有影響力的國會看法，在何謂適當的美國對台政策上，存在著重大的分歧。這些分歧阻礙了有效地執行國家的政策，並使它處於持續的不穩定和不連續狀態。」〔註4〕

安德魯．內森和羅伯特．羅斯在他們的新著《長城與空城》中進一步指出，美國國會之所以熱於介入對華政策，實際上包含著某些利益集團意欲使對華政策「泛政治化」的圖謀。「確實，中國看來比任何其他國家都更吸引美國利益集團的注意力。」這些集團包括了形形色色的「人權」組織、頑固的反共組織、企業和工會中的保護主義派別、環境保護組織、反遊說集團等等，不一而足。一些國會議員提出的法案或向白宮施加壓力則「是為了使（政府）採取迎合他們各自選區利益的對華政策……近年來，國會中批評對華政策的陣容包括了從共和黨右翼的赫爾姆斯，到共和黨溫和派的眾議員吉爾曼，到像眾議員蘭托斯和參議員愛德華．肯尼迪這樣的民主黨人權自由派。加利福尼並的民主黨眾議員佩洛西看到，在一些人權問題上，她可以附和她的某些華裔選民，民主黨的參議員佩爾和前眾議員索拉茲因為維護台灣的利益而得到台灣裔的選民支持。共和黨的參議員克蘭斯頓倡導西藏利益是因為受到好萊塢娛樂圈的支持。這些議員通過採取批評中國的立場，既可顯示他們處理國際問題的能力，又可在幾乎不付選票代價的情況下，支持咄咄逼人的反共外交政策。」〔註5〕美國國會和利益集團這種運作弊端，是美國政治中爭論不休的問題，但它們已是美國政治制度中固有的部分。一些學者甚至認為：「利益集團不是政治體系中被取締的集團。重要的是不僅承認它們所造成的問題，而且要承認它們的貢獻。」〔註6〕

美國對華政策被泛政治化還表現在中國問題成了共和、民主兩黨以及兩黨內派系用來進行相互傾軋的替罪羊。今年4月初，《國際先驅論壇報》刊登的一篇文章指出：「對華政策再次像50年代那樣成為美國國內激烈辯論的問題，結果很可能是有害的。這次不僅是右翼和左翼之間的意識形態的分歧……雙方內部都有分歧。左翼的一些人和右翼的一些人結成了少見的聯盟，前者要求把人權作為確定如何與中國打交道的因素，伴以各種經濟和政治制裁；後者把中國視為經濟、政治和軍事威脅。」〔註7〕《商業日報》的一篇文章更進一步指出：「共和黨右翼中的一些人曾設法阻止（眾議長）金里奇訪問中國並極力誹謗（副總統）戈爾。他們力圖在民主黨人和共和黨人之間劃上一條界限：民主黨人同中國人打交道，共和黨人則不同中國打交道。與此同時，民主黨左翼中的一些人也有他們自己所中意的向戈爾挑戰的候選人。他們竭力用『對中國太軟』的指責來詆毀這位副總統。這兩派的目的都是要給1998年的國會競選以及其後兩年的總統選舉造成一些爭論。」〔註8〕美國參議院目前就莫須有的「中共政治獻金案」所舉行的聽證會，更是共和黨右翼某些人項莊舞劍，意在詆毀民主黨。這場圍繞對華政策進行的黨對黨、派對派的勾心鬥角，經媒體的曝光和炒作，使人們回想起40年代末在美國發生的那場「誰失去了中國」的辯論和50年代麥卡錫主義時期對在中國問題上持客觀、正直立場人士的迫害。「那時的情形與當前辯論的狀況有驚人的相似之處。」〔註9〕

美國國會在中國問題上受到偏狹選區利益的驅動，以及利益、黨派集團把對華政策「泛政治化」的結果，為台灣院外集團的遊說活動提供了機會。據美國報刊披露，1991年僅在美國司法部登記為台灣遊說的公關公司就有51家，代理費用達510萬美元。「康奈爾大學在接受兩筆台灣捐款後，邀請李先生訪問。然後台灣成功地使美國國會要求白宮發出簽證。」〔註10〕「台灣還僱用許多其他說客，並懂得利用合法手段討得會有影響議員的歡心。例如1993年，台灣為一個基金會捐款25萬美元。該基金會支持建造宣傳北卡來羅納州共和黨人、參院外委會主席傑西．赫爾姆斯生平的博物館。」〔註11〕

台灣的遊說活動加劇了政府和國會在台灣問題上的分歧和矛盾。《紐約時報》在今年4月14日發表的一篇題為《台灣因素》的社論中指出：「1995年至1996年間美中關係危機，明顯地與台灣有關。」「那些為李登輝獲取簽證而努力者知道，他們的成果會妨害美國和中國的關係。」社論還提出「要遏制台灣的外交冒險主義」。

美國圍繞台灣問題所進行的對華政策大辯論，也可以從代表不同政治傾向的學者們的論述中看出清晰的脈絡。主張提高或加強與台灣關係的，主要提出下列三方面「論據」：

（一）中國在美國全球戰略中的地位改變。89年北京的政治風波和冷戰的結束，使自72年尼克松訪華以來，美國對華政策的兩大支柱不復存在。其一，「為阻止蘇聯在亞洲和其他地區擴張而結成心照不宣的聯盟，先由於蘇聯在戈爾巴喬夫領導下改變對外政策而遭到破壞，後來又由於東歐共產主義的垮台及隨之而來的蘇聯解體而被徹底摧毀」。其二，「美國參與中國經濟發展與政治改革也由於兩國在雙邊貿易和投資問題上發生爭執而受到削弱，由於中國在『人權』和武器銷售方面的記錄而進一步受到削弱，隨後又由於1989年的『天安門危機』而遭到徹底破壞」。〔註12〕這種看法，在相當一段時間內是美國政治和學術界具有代表性的看法，今天仍有人樂論此而不疲。就是說，冷戰時期的中、美、蘇「大三角」關係不復存在，中國在美國全球戰略中易位。而89年北京的政治風波又使美國通過「參與中國的經濟發展和政治改革」而「和平演變」中國的戰略落空。於是，「美國人對中國的看法從一貫正確變為一貫錯誤，」〔註13〕庶幾「遏制中國」論一時甚囂塵上。為此而獻策者中，有的提出打「台灣牌」：「作為反對好戰的蘇聯共產主義敵人籌碼的『中國牌』不再需要了……現在是拿出一張新牌來打的時候了，一張新的中國牌，『另一個中國牌』－－『自由中國牌』。」〔註14〕有的鼓吹武裝台灣：「美國繼續給予台灣防衛手段是非常重要的，因為這是（台灣）海峽的穩定平沖器。」〔註15〕有的則毫不掩飾地要重新掌控「不沉的航空母艦」：「台灣對美國具有長久的地戰略價值，因為它地處台灣海峽和巴士海峽之間。這兩個海峽是連接東北亞和東南亞及中東的兩條關鍵海上交通要道（SLOCs）。一個強大友好的台灣政府如若幫助保持這些SLOCs的暢通將符合美國利益。台北已經悄悄地向美國表示，在發生重大地區危機時，向美國提供其軍事設施。在失去了菲律賓的克拉克空軍基地和蘇比克灣的海軍基地之後，台灣作為美國在西太平洋的潛在作戰基地，是美國軍事計劃制定者所不應丟棄的戰略資產。」〔註16〕

（二）可以利用台灣作為「和平演變」中國大陸的工具。「具有最長遠意義的可能是台灣在中華人民共和國幫助培養企業家階級的作用。隨著企業家階級在大陸的成長，其價值觀和影響力將繼續侵蝕共產黨對這個國家的經濟和政治生活的控制……通過加強和『中華民國』的接觸，美國在這一過程中可發揮關鍵性的作用。」〔註17〕「改革的決策必需來自中華人民共和國的內部，但是存在一個成功的改革模式對美國是有利的。『新台灣』就是這樣一個模式。」〔註18〕台灣證明「一黨制的儒教社會可以轉變為多黨『民主』……」〔註19〕

（三）台灣對美國有著重要經貿利益。自80年代末以來，台灣採取一系列措施減少和美國的經貿摩擦，迎合美國的要求。「求為減少其和美國的貿易順差（1987年高達170億美元），台灣屢派『採購團』到美國；加強了對美國書籍、軟件和其他知識產權的保護；讓新台幣升值使台灣對美出口更為昂貴、從美進口更為便宜；改革了銀行和保險體制，准許美國更多地參與其中……到1994年美國對台貿易逆差減少了一多半，僅為96億美元。」「台灣投資遍佈美國。它把它的大部分外匯儲備存放在美國。在它90年代進行的耗資兩千兩百億美元的六年基礎設施建設計劃中，將許多項目承包給美國的公司。」〔註20〕據美國貿易代表辦公室今年公佈的報告，台灣去年是美國第七大出口市場，1995年，美國在台投資44億美元，比1994年增加了13.2%。

二

由於上述的複雜背景，克林頓政府在1993年至1994年間進行了「台灣政策審議」。1994年9月7日，負責亞太事務的助理國務卿洛德，在新聞發佈會上談到了這次「審議」的結果。他說：「美國政府為了適應中國和台灣不變化的情況，研究了美台非官方關係的做法。其目的是在充實我們政策的同時，做些必要的調整，以便在情況變化的情況下促進美國的利益。」根據他宣佈的內容，經克林頓總統批准的對台政策調整包括：（Ａ）在「美國在台協會」主辦下同台灣進行僅次於內閣部長級經濟對話。允許來自經濟和技術機構的美國政府高級官員訪問台灣。（Ｂ）美國高級領導人，或者沒有擔任經濟、商業或技術方面的部長職務的高級官員將不訪台。不允許台灣高級領導人訪問美國，但將允許他們必要時路過美國。（Ｃ）不支持台灣進入聯合國，但承認台灣在一些國際問題上可以「合法地」發揮作用。（Ｄ）將「北美事務協調委員會」更名為「台北駐美國經濟文化代表處」。〔註21〕

雖然洛德一再表示，「恪守一個中國政策仍然符合美國在海峽兩岸的主要利益」，但事實已經證明，這次「審議」是美國對華政策從美中三個聯合公報立場上的一次倒退，並導致美國政府背棄它對中國政府多次的承諾和「審議」剛剛作出的「不允許台灣高級領導人訪問美國」的結論，同意李登輝訪美，造成了極其嚴重的後果。克林頓政府在對華政策上的這次倒退行為，除了和上述的複雜政治背景有著直接關係外，它的對外政策理念，也起了重要作用。

美國的外交政策歷來是在「現實主義」和「理想主義」的鬥爭和統合中開展的。現實主義認為，一個國家在處理國際關係時，最主要的追求目標是國家的利益和權力。國家利益決定了為取得這些利益而採用的任何手段是合理的，即法王路易十三的宰相黎塞留的所謂「國家之理」。〔註22〕現實主義者把國際政治視為權力政治，因而從國家間力量對比的變化來分析國際形勢，並依據均勢原則來制定外交政策。而理想主義者則主要從意識形態出發看待國際關係，把維護其價值觀所認同的正義、民主、人權等作為對外政策的主要目標。伍德羅．威爾遜總統在第一次世界大戰時提出的「威爾遜主義」可以說是集美國「理想主義」之大成。基辛格指出：「威爾遜主義外交政策的出發點肯定是美國無與倫比的論（Exceptionalism）。」「威爾遜主義認為，美國具有無與倫比的本質，這表現在無與匹敵的道義和實力。美國對它的力量和目標的正義性是如此之自信，以致它不惜為它（信奉）的道義在全球一戰。」〔註23〕也就是說，美國用它的價值觀所決定的是非標準來衡量其他國家的政治制度和內外政策，並自認為有義務把美國式的民主推廣到全世界。這種理念用於外交實踐即形成了威爾遜主義的對外政策：「集體安全；使競爭對手皈依美國方式；建立用司法的方式裁斷爭端的國際體系；毫無保留的支持種族自決。」〔註24〕克林頓總統在競選期間和入主白宮後所做的對外政策的宣示，都帶有明顯的威爾遜主義的色彩。他把經濟安全、擴展民主和軍事實力作為美國外交政策的三大支柱，在執政初期尤為強調擴展民主。1993年9月，克林頓在聯合國發表演說時表示：「在一個風險和機會並存的新時代，我們壓倒一切的目標必需是擴展由以市場為基礎的民主國家所組成的國際社會。冷戰時期，我們努力遏制了對自由機構生存的一個威脅。現在，我們努力擴展生存在這些自由機構之下的國家的範圍，因為我們夢寐以求的，有一天世界上每個人的見解和能力能在這樣的一個世界裡充分表達：蓬勃發展的民主國家相互合作、和平生活。」〔註25〕在這種傾向下，美國決策者易於對台灣發生的多黨選舉等「民主化」演變，產生理想主義的認同，而在「民主」，「人權」等問題上增加了和中國大陸的摩擦和衝突。這對美國處理台灣問題自然造成負面影響。另一方面，克林頓政府反覆強調的對華政策基本點是要把中國納入按「美國方式」建立的世界新秩序之中。「在今後的年月裡，中國走向何方將是決定下個世紀是一個衝突的世紀還是合作的世紀的最重要因素之一。中國成為穩定、開放、不侵略、實行政治多元化、遵守國際行為準則並和我們一起努力建立安全的國際秩序的大國-中國成為這樣一個國家是非常符合美國利益的。」〔註26〕這種自視「無與倫比」的威爾遜主義外交思維，使美國自覺不自覺地選擇了一條坎坷不平的外交路程，也使美中關係的發展不可能一帆風順。

然而，「風雨急而不輟其音」。中美關係後95年6月後的跌落和震盪，也使美國當局更清醒地看到了維護和發展美中關係的重要性。前國務卿克里斯托弗指出：「一些人認為，由於冷戰結束，美中關係戰略重要性消失了，我認為正好相反。當一個新世紀開始時，加強美中關係的重要性與日俱增……我們兩個偉大國家具有一項共同責任，作為核大國、聯合國安理會常任理事國和世界上最大的經濟大國，我們必需進行領導。我們在建立和維護一個促進全球和平與繁榮的國際體系方面有共同利益。在促進地區和全球目標的能力上，最終有賴於一個強大的美中關係。在世紀之交，我們兩個面臨建立一個新時代的廣闊和持久關係的機會。」〔註27〕克林頓總統1996年11月24日在APEC馬尼拉會議期間會晤江澤民主席時表示：「美方願意看到一個強大、穩定和安全的中國，我們在許多問題上有著共同的戰略利益。我們很高興地看到，美中兩國最近在許多問題上取得進展，我們願意同中國建立起一個良好的合作夥伴關係。」〔註28〕國務卿奧爾布賴特也申明：「克林頓政府已經斷定，我們與像中國這樣一個幅員遼闊且重要的國家建立多方面的關係是絕對必要的。」〔註29〕在台灣問題上，美國政府領導人所宣示的政策可概括為：（Ａ）不改變「一個中國」的政策；（Ｂ）不支持「兩個中國」或「一中一台」；（Ｃ）不支持台灣加入聯合國；（Ｄ）不邀請台灣高級領導人訪美，從美國「過境」，按「不經常的（Rare）」個案處理。自馬尼拉江克會晤以來，美國副總統戈爾、眾議長金里奇、國務卿奧爾布賴特、參謀長聯席會議主席沙利卡什維利將軍等，以及六十餘名議員相繼訪華。中美雙方已經宣佈，今秋江澤民主席將正式訪問美國，明年上半年克林頓總統將回訪。美中關係已走出低谷，逐步改善。很明顯，克林頓總統在其第二任期開始後，已經把對華政策放置在較為務實和更為健康的基礎之上。奧爾布賴特主掌國務院以來，對外交政策的主控能力明顯有所加強。由於奧在任卡特總統的國家安全委員會成員時曾負責和國會的聯繫，因此白宮、國務院和國會的關係比過去也有所改善。這些都有利於中美關係的穩定與發展。

三

作為最大發展中國家的中國，在冷戰後，特別是在下個世紀的世界政治、經濟新格局中具有不容忽視和日益重要的戰略地位。美國認知到，維持和發展美中關係對美國的利益至關重要；台灣問題高度敏感，應慎重對待以免因小失大；遏制或孤立中國將使美國在加速多極化的世界中失去縱橫捭闔的重要空間，也得不到亞洲各國和世界大國的支持，無異於自我孤立。這是美國願意維護和發展美中關係的基礎。同時，還必需看到，冷戰結束後，美國成為世界唯一超級大國的現實和美國認為是它「贏得」了冷戰所帶來的自信（其實，正如蕭伯納所言：「生活中有兩個悲劇。一是失去了你心之所欲，二是你得到了它。」），使威爾遜主義的幽靈在美國外交政策制定者們的頭上低空迴盪。不管誰是白宮的主人，當他們企圖在本世紀中第三次主導建立新的世界秩序時，都難以擺脫美國「無與倫比」觀念的捉弄。美國對中國倡導的兩國「增加信任，減少麻煩，發展合作，不搞對抗」的行為原則，至今沒有作出充分的回應。中美關係因此不可避免地要在曲折中發展，在磨擦中改善。美國也難以避免在氣候適宜時，會因台灣的「民主」、市場和「不沉的航空母艦」的戰略地位等因素而一葉障目，使中美關係遭際困難。在中國統一前，台灣仍將是中美關係中的重要不穩定因素。但美國必需清醒地認識到，台灣問題關係到中國的主權和領土完整，牽動著全體中華民族的感情。「寸寸山河寸寸金。」中國只有一個，台灣是中國不可分割的一部分，在這個問題上中國沒有退讓的餘地，也不會懼怕任何挑戰。

〔註1〕Henry Kissinger: Diplomacy (Simon & Schuster) p.19
〔註2〕哈里．哈丁《美中關係的現狀與前景》（新華出版社），頁114。
〔註3〕同上書，頁113-114。
〔註4〕Managing the Taiwan Issue: Key Is Better Relations with China: Report of an Independent Task Force (New York: Council on Foreign Relations, 1995) p.22
〔註5〕Andrew J．Nathan & Robert S．Ross, The Great Wall and the Empty Fortress-China's Search for Security (W．Norton & Company, 1997) p.71
〔註6〕威廉．基夫《美國的民主》（1983年版），頁267、268
〔註7〕《國際先驅論壇報》，1997年4月7日。
〔註8〕美國《商業日報》，1997年4月7日。
〔註9〕同上報。
〔註10〕《紐約時報》，1997年4月14日。
〔註11〕同上報，1997年3月17日。
〔註12〕哈里．哈丁同前書，頁12。
〔註13〕參國參議員佩爾，《遠東經濟評論》1993年9月23日。
〔註14〕Dana Rohrbacher: “What Cards Remaining in the China Deck? Dealing a Hand to the ROC” (The Washington Times, May 24,1994)
〔註15〕James Lilley: “U.S.-Sino Relations and the Prospect for Polical Reform in China.” (Speech to Women's National Democratic Club. Federal News Service, May 31, 1994)
〔註16〕Martin L．Lasater: “U.S. Interests in the New Taiwan.” ORBIS Spring 1993, p.247. U.S. Strategic Interests.
〔註17〕Brett Lippencott: “Taiwan should be Allowed to Join the World Community.” Heritage Foundation Reports, August 24,1994. Backgrounder No.132
〔註18〕同〔註16〕，頁246。
〔註19〕Council on Foreign Relations, New York, 同前書，頁11。
〔註20〕Andrew J．Nathan & Robert S．Ross，同前書，頁220。
〔註21〕據美國新聞署華盛頓1995年9月8日英文電。
〔註22〕Henry Kissinger, 同前書，頁810。
〔註23〕同上書，頁809。
〔註24〕同上書，頁810。
〔註25〕克林頓總統1997年9月27日在聯合國大會的演說：「面對一個更廣闊世界的挑戰」。
〔註26〕美國總統國家安全事務委員會顧問塞繆爾．伯傑在「對外關係委員會」的講話：「在對華問題上取得新一致」。美國新聞署紐約1997年6月6日英文電。
〔註27〕克里斯托弗1996年11月21日在上海復旦大學的演說，美駐華使館新聞公報11月22日。
〔註28〕《人民日報》1996年11月24日電。
〔註29〕奧爾布賴特 1997年1月8日在參議院外交委員會對其任命聽證會上的講話，新華社同日電。◆