國企改革挑戰兩岸領導人

國營企業改革是江澤民在十五大後保持宏觀經濟穩定及提高競爭力的當務之急，而推動股份制則是改革國企最主要的武器。巧合的是，台灣新任閣揆蕭萬長也正為頻頻發生工安事故的國營企業而頭痛萬分。兩岸同時面臨國企改革的棘手問題，相互的經驗教訓可以彼此借鏡嗎？

一．國營企業為何效率低落？

國營企業經營效率欠佳，成為國家財政的沉重包袱，是兩岸共同的特徵。就台灣地區而言，國營企業在整體經濟中所佔的比重並不大，但數十萬就業人口及掌握石油、電力、電信、郵政、煙酒等民生物資，對社會福利影響甚巨。為解決經營效率不振等問題，政府著手於民營化和自由化，卻發生員工強烈抗爭與圖利財團之現象，使改革步伐顯得緩慢。至於大陸地區之國營企業在整體經濟中扮演極關鍵地位，改革作業稍有不慎，將使經濟崩解，形成致命危機。基此，大陸國企改革力求謹慎，以承包、租賃、股份制及股份合作制為主，較少進行民營化（或稱私有化）之大幅度變革。

部分大陸新生代的學者和官僚在論及國企改革時，頗重視台灣國營事業民營化的經驗，認為可借鏡於大陸。台灣在1953年土地改革及之後發展中小企業的私有化程序，的確是造成經濟起飛、創造奇跡的關鍵，但自1989年之後開始推動的民營化作業，不論是已完成的陽明海運、中產、中工、中石化、中鋼、退輔會液化天然氣、台機，或是正在進行的中華電信、台電、中油、公賣局等案例，均乏善可陳，且其中弊病叢生，並不足以取法，反倒可以作為大陸在國企改革中的警惕。

國營企業屬於「貴族式組織」，該種組織體的特徵是歷史悠久、規模龐大、層級多、官僚氣重、重形式與傳統。一般人只問如何討好上級，做好公共關係，卻不去思考效率改善之道，所以在國營企業內部瀰漫著「做好反而不妥」、「做好做差沒有分別」、「只要不出紕漏就可安穩過日子」的低氣壓。這種企業如果在政府保護傘的孤立機制下，尚可維持一定的營業績效，一旦面對國際化、自由化的競爭壓力，馬上就有適應不良的各種症候群出現。

造成國營企業效率低落的原因歸納起來有五：缺乏競爭、利潤與政策目標並存、決策程序冗長、從業人員的准公務員身份，和外部力量干預等。其實這就是典型的「無效率」問題，一方面因為政府以法令保護其獨佔地位，造成外在的競爭壓力喪失；另一方內部高級主管成為政府官員酬庸的最佳安排，這些空降部隊對公司缺乏向心力，只將之視為陞官的跳板，因此大量公司資源被移轉成個人尋租活動就不足為奇了。

大陸國營企業的問題較台灣更加嚴重，歸納起來有六點。第一是國營企業在整體經濟中所佔比重極大，改革起來牽動層面廣。第二是國營企業吸收大量勞動力就業，其中低度就業的比重極高，一旦精簡人力、層級，將造成嚴重的失業問題。第三是國營企業的價格訂定，受政策目標所左右，如果改革以後管制鬆綁，可能造成物價上漲，引發通貨膨脹。第四是國營企業之間存在極嚴重的三角債問題，與金融機構也有糾纏不清的帳目瓜葛。第五是國營企業是社會主義的標誌，大刀闊斧改革可能引起意識型態之爭。第六是國營企業的產品品質較有保障，至少在消費者心目中比較不會偷工減料或以假冒真。

二．兩岸國營企業經營效率比較

作者曾深入調查大陸100家國營企業與台灣46家公營企業的經營效率，所採取的分析架構是涵括企業內外環境的「全面品質管理系統」，以下是這份調查報告的扼要觀點。

（一）品質文化的建立

品質文化是企業落實全面品管活動的基本元素。兩岸國營企業幾乎都擁有品質手冊，但台灣國營企業對品質手冊的利用效率較佳，調查結果顯示，台灣企業會將品質手冊「持續傳遞給全體員工」及「讓所有生產線上員工都知道」，而且台灣也較大陸重視品質管理之教育訓練。

（二）與供應商的聯繫

兩岸國營企業均常因供應商延期交貨而造成品質缺失，台灣企業在檢驗供應商品質時，較常使用「品質控制圖」，大陸企業則傾向使用「批量檢驗」。兩岸國營企業均會傳授品管技術給供應商，但大陸似乎比台灣更加積極。

（三）對消費者需求的掌握

兩岸國營企業都不太重視消費者的教育，對代理商的培訓也興趣缺缺，但相較之下，大陸略優於台灣。可能的原因是台灣的國營企業多屬獨佔性事業，在缺乏市場競爭的壓力下，較無動機瞭解消費者需求；而大陸國營企業在經濟改革後，必須直接面對來自市場的挑戰。

（四）對競爭因素的重視

本文的競爭因素分為十項：市場價格、產品品質、運送效率、售前服務、售後服務、花色品種、品質保證、對顧客抱怨處理、產品性能與廣告。兩岸國營企業認為最重要的前三名競爭因素完全相同，為產品品質、品質保證與售後服務，但在運送效率及廣告兩項，台灣企業的重視度高於大陸企業。

（五）品質目標的明確化

台灣企業在制定品質目標時，較能考慮主要顧客的意見，而且在對品質目標的描述上，台灣比大陸積極。在界定員工工作時，大陸較台灣尊重員工本人的意見，不過大體仍以管理者的意見為主調。

（六）全員參與決策

大陸企業在界定員工工作時，較能考慮員工本人之意向，在建立員工向上建議的管道方面作得比台灣好。就全員參與決策來看，大陸領先台灣。

（七）新產品開發的能力

新產品開發可分為三期，初期為觀念產生及篩選階段，以剔除開發成功潛能過低的觀念，避免過高的發展成本等工作為主。中期則為初步產品設計及經濟分析，目的在淘汰無經濟價值的新產品觀念及研究產品的機能等問題。最後階段則為產品設計及初樣試制，測試產品各種特性，並使產品符合規格要求，同時進行線上試制以估計成本及包裝設計等問題。

在新產品開發初期，台灣企業的行銷部門參與程度較高。在開發中期，大陸企業的財務部門顯得特別重要。在開發後期，除了採購、財務部門和主要顧客，大陸企業的參與程度大於台灣企業外，其他部門並無顯著差異。

（八）製程管制工具的應用

台灣企業對統計製程管制觀念的採用明顯優於大陸，對製程管制工具的運用，如平均出廠品質（AOQ）、允許批最小不合格率（LPTD）、剛好及時制度（JIT）和製程能力研究（PCS）等，台灣都優於大陸。

（九）溝通與激勵

兩岸國營企業在「透過操作手冊」、「透過視覺教導」、「透過口頭指導」、「透過現場實地訓練」等與員工溝通的方式上，並無顯著不同；但在「透過書面的工作說明」一項，台灣企業使用的比例高於大陸。至於要如何來激勵員工以達成品質目標，大陸較常使用「發放獎金」及「品管圈活動」。台灣由於受法令限制無法彈性發放獎金，多使用「考績」及「職位轉換」等方式。

（十）檢查與差異修正

兩岸國營企業大都有定期審查品質管理成效的制度，但大陸多使用評估結果來「決定員工薪水」，而台灣則使員工感覺「做好做壞一個樣」。

三．兩岸國企改革的內涵

大陸國企改革的阻力比台灣大得多，使其改革舉步維艱，這也是台灣敢走上民營化，大陸則只能在經營機制調整上打轉的原因。大陸的國企改革太過保守，台灣的民營化卻又過份激進，甚至出現濫引世界潮流，視民營化為改善國企效率的萬靈丹之迷思。比如中華電信公司之負債比率甚低，舉債空間極大，欲籌募資金改善效率，舉債較釋出公股的資金成本更低，民營化並非迫切。而郵政的民營化建議，更是破壞原有「核心能力」，將郵政推向死亡的荒腔走板之舉。

不僅是民營化的政策出現問題，由於市場成熟度不足，在執行上更是弊端叢生，如將資產切割出售或委託證券商包銷等作法，已出現財團以四兩撥千斤方式掌控經營，損及員工及民眾權益等現象。而最近政府極力倡導的全民釋股，雖說是防範民營化變成財團化，促進全民共享的理想設計，但台灣的現實環境卻可能造成財團利用人頭大量收購優惠釋股，反更容易操控經營權等問題。就這個層面來思考，大陸在國企改革中所採取的租賃、承包及員工持股（股份合作制）等謹慎作法，反倒值得台灣借鏡。

至於「產業民主」（即員工參與經營決策），最近也受到大陸官方的高度重視，認為是改善國企效率的良方，但台灣官方卻刻意排斥，且情緒性地將之視為共產社會產物。由這個現象來觀察，大陸在國企改革中，雖因包袱過大而顯得保守，但其謹慎處理的態度，卻可提供台灣主持民營化的官員作為參考。其實民營化只是手段，並不是目標，如果演變成為民營化而民營化，全民福祉將落為國企改革的祭品。◆