分途而行的兩岸政治改革

台灣政治改革的社、經背景

台灣社會的民主化，嚴格說來始於70年代的初期，是時由各種反抗國民黨力量組合而成的黨外運動逐漸崛起，而國民黨內部也出現要求黨內民主的新興勢力，造成這種要求民主化的現象，有其一定社經條件和時空背景。

50年代初期，台灣經濟處於發展起步，國民黨掌握大多數經濟資源，決策部門與得利益者（最主要是地主）關係不身，在推動土地改革所面臨的阻力，相對於第三世界國家小得許多。另方面由於接受美援，經濟受到美國的影響，開始出現市場化的色彩。而政治方面，因政府掌握絕大數的經濟資源所帶來的意志力，可由上往下貫穿；加上韓戰爆發牽引出的東西冷戰結構的行程，台灣被納入反共的陣營，政治民主化程度自屬有限。

但是，迄60年代土地改革順利完成後，土地資源由地主之手分佈給廣大自耕農，再者，土改也致使政府釋放出部分工業給地主，經有計畫的發展，這個時候私人工業成長改變了公營企業在全部企業所佔的比重。

自耕農與私人企業的增多，意味著社會具自主性，政治上較能保持自己想法與立場的人亦相對增加，及政府的控制力已無法達到全面性與普遍性。

70年代，台灣已不再是一個典型的傳統農業社會，國內市場自然隨諸轉換，進口替代產業發展屆臨飽和而不得不向國際市場謀求新的出路，受到西方文化的衝擊跟著而來。同時，農業人口所佔總人口比例大幅降低，一個相當廣大的新興中產階級和受過中等教育的階級也已經形程，這些人多多少少受到西方文化的影響，與農民相比具較多的政治自覺。

台灣民主化的程度，基本上與市場經濟發展是有相當的同步性，市場經濟在開放之下，不僅資源及資訊可以自由的流通，其一方面促進了資源的有效運用創造財富；另一方面也提升了人民的知識水準，這二者皆有助於中產階級的興起壯大，對政治民主化自然產生影響。

除了經濟自由化對台灣民主化過程具推動作用外，政治背景的演變亦是不可或缺的因素。

1950年起，台灣就定期舉辦地方選舉，雖然這樣的選舉仍由國民黨一黨獨大的操控，但至少培養了選民多少對政治的興趣與學習，另外少數異議人士從中建立起知名度，這些對日後的民主化有舉足輕重的影響。

黨外勢力壓迫國民黨改革

因這些具知名度的異議人士，在選舉中或擊敗國民黨候選人，在地方自成衣衫頭；或吸收跟隨者以散播政治主張，這些諸如政治結構性改變以達成民主化，和關於台灣前途構想的主張，往往產生擴散效應，引起更多的中產階級與知識份子的支援或共鳴。

這1971年有了中央增額民代的選舉，過去在地方選舉嶄露頭角的異議人士，也隨著崛起，支援他們的中產階級與知識份子，透過文化方面的雜誌，在文化戰線與選舉運動上給予配合，這就形成了70年代的黨外運動，讓國民黨真正感受到民間要求民主化的壓力。

國民黨有鑒於這股黨外壓力逐漸加強，以及為贏得歷次大小選舉，在黨內也響起民主化的聲浪。以往黨部的主要功能是在監督政府機關與指導各種民間團體，但從70年代以後，因競選日益激烈，其主要功能以漸為輔選所取代。換言之，為了贏得選舉，國民黨與地方派系的結合更趨緊密。

在國民黨退守台灣之後，為其政權穩固以及便於統治，培植地方派系是有它政策性的考量，到了70年代，與逐漸壯大的地方派系間，成了唇亡齒寒的關係。和地方派系緊密結合，帶來的固然有選風敗壞，金權政治的氾濫。相對地，地方派系是一種具草根性的民間組織，他反映著成員的慾望與利益，這迫使國民黨必須更留意地方民意。

此外，國民黨與地方派系的結合，也使國民黨的地方幹部不重視意識型態，而較注重現實的問題，這樣在內涵上讓國民黨不得不逐步朝「掮客型」的方向發展，這些都是對台灣民主化有相當大的推動作用。

1972年蔣經國出任行政院長，其任內大力推行的「本土化」政策，行政院中本省籍的閣員增加。本土化政策的主要目的，本為紓解省籍人士對於大陸人士主控政局的不滿情緒，並改善台灣的國際形象。這也間接促進了台灣民主化的腳步，因而使政府的民意基礎加強，民意受高階層的重視。

70年代以後國際局勢的變化，對台灣的民主化產生助益，尤其是中共與美國建交，雙方敵意降低，台灣海峽出現和平局面，使一些反民主的保守人士，無法以戰爭危險為藉口，鼓吹限制人民言行自由的政策，民主化當然有利於推動。

但是，在70年代政治逐漸開放之際，在1979年發生了美麗島事件，這事件肇因於美麗島雜誌社試圖突破黨禁；而國民黨又堅持不肯退讓，加上令國民黨內部保守人士無法忍受，與挑起台海兩岸關係緊張的台獨主張，在這時候亦若隱若現。國民黨對美麗島事件採取了鎮壓手段，致使黨外菁英幾乎悉數入獄，但國民黨無論是國際形象或民間聲望，都受到嚴重的挫折。

結果在1980年的中央民代輔選中，黨外入獄人士的配偶與其辯護律師，以候選人身份高票當選，這迫使國民黨內部保守派人士失勢。但黨外內部的統獨之爭，也開始明朗化，由於美麗島事件時，台獨口號已被公然提出，省籍意識有再被挑起的現象，主張中國必須在統一前提下方能達到真正民主的統派人士，脫離黨外陣營。

因為統派人士的離開，另加上美麗島事件後異議人士驚魂未定，黨外實力銳減，對台灣未來民主化發展走向，失去既有的運動能量，僅能透過雜誌作挖國民黨牆角的工作。

反觀國民黨，則選擇在1987年3月舉行十二屆三中全會，那時便將未來台灣政治改革的方向和步驟給確定下來。會後蔣經國任命了12人小組，規劃有關六項政治議題的改革，其間，包括了解除戒嚴、開放黨禁、中央民意機構的改革，地方自治法制化、國民黨黨務改革與社會秩序和公權力的強化。

解嚴後的台灣民主前途

這六項政治改革議題經蔣經國拍板定案後，一系列大動作的政治變革即相繼出現。

1987年9月，也就是國民黨三中全會結束後的半年，以黨外為主要組成的民主進步黨在圓山飯店宣佈成立，而在此之前又有市議員林正杰因抗議司法不公，所捲起的街頭運動，這些在當時都是嚴重處犯了國民黨的禁令。

然而國民黨並未判決林正杰重刑，也預設民進黨存在的事實，或許是時國民黨考慮到對二者強行壓制，勢必要付出嚴重的政治代價，但十二屆三中全會的政治改革議題的確定，而讓國民黨採行較和緩的手段，則是無庸置疑的。

民進黨的成立被「預設」，這無疑是宣告黨禁解除，即便正式黨禁宣佈解除是在1989年的5月。跟著是從民國38年5月15日開始實施的戒嚴令，宣佈廢止，報禁也解除，這些限制民主化發展極重要的桎梏拿掉後，台灣民主化的腳步隨著順暢起來。

台灣民主化的進展，如前所述受惠於兩岸緊張情勢的緩和甚大，如戒嚴之得以解除，部分原因就是台海炮聲不再，致使反對解嚴者失去阻撓的藉口。但現在問題，民進黨宣佈「事實主權不及於大陸」的台獨主張，以及「台灣主權獨立運動委員會」的成立，顯然是在刺激中共，給中共攻台的好藉口，同時也給國內保守人士阻止台灣民主發展的好機會，這是台灣民主化過程中的一股暗流，潛藏著看不到的危機。

40年國民黨威權統治之下，近年來台灣的民主化的確有相當程度的進步，又在東西冷戰結構瓦解之際，台灣能否繼續往民主的方向前進，台海兩岸關係的發展具有關鍵性的影響，未來台灣會如何走下去，決不是台灣內部獨立可完成的，因個人主觀的意志力，終是抵擋不住客觀環境的影響。

中共政治民主化隨經改而發展

1978年的9月，鄧小平在東北視察時提出，應在適當時候結束全國性批判「四人幫」的群眾運動，把黨與國家的工作重點轉移至四個現代化上去。此一宣示，即是1979年起經濟改革的前奏，中共政治體制民主化，也隨著這項經改的到來有所發展。

從文化大革命迄1976年10月6日，中共中央政治局將江青、張春橋、姚文元、王洪文等「四人幫」定性為反革命集團止，這十年間工農業生產總值停滯不前，政治左傾，人民的力量被動員投入思想和政治路線的鬥爭，談不上任何的改革發展。

四人幫垮台到1978年底的二年間，全國則陷入批鬥四人幫的漩渦裡，一波波的群眾運動掀起，此刻乃一徘徊階段，直至鄧小平提出工作重點轉移到四個現代化後，才穩定了整個發展方向。

大體而言，從978年1988年中共改革開放的內容是以經濟建設為中心，可以粗分為四個階段：第一個階段，是從1976年10月打倒四人幫到1978年12月十一屆三中全面召開前為期二年的徘徊期，第二個階段，是從1978年12月列82年9月中共十二屆全國代表大會召開以前的四年，完成黨內思想上的指導，開始集中力量進行社會主義現代化建設和開始改革的階段。

第三個階段，是從中共十二屆人大到89年10月中共十三屆人大召開以前的一年，進一步改革開放和全面開創社會主義現代化建設新局面的階段。第四個階段，是從中共十三屆人大以後的深化改革，並擴大開放和發展民生的階段。

在鄧小平主張將工作重點轉移至四個現代化上後，包括甘肅、黑龍江等省黨政幹部率先響應，接著老幹部葉劍英、陳雲、萬里等亦表贊同下，徘徊正式宣告結束。在1978年12月18日至22日，中共中央召開黨的十一屆三中全會，在這次會議中的主要議題，是討論把全黨的工作重點從79年起，轉移到社會主義現代化建設上，此無疑是確定了鄧小平的主張。

全會結束後通過了「1979、80兩年經濟計畫的安排」草案，草案中提出了經濟工作必須實行的三個轉變思想，「即注意力擴到生產與技術改進上」、「官僚主義的去除」、「大膽進入國際市場」。這些思想無疑是確定中共經濟改革開放的腳步。

經濟開放改革乃先從農村發展起，到了1984年，農村改革獲得初步的成功，但在同時也面臨到難題。即一些發達地區的鄉鎮企業，因不斷成長使得農村經濟開始向專業化、商品化、現代化方向轉變。這種形勢迫切需要疏通城鄉流通渠道，為日益增多的農產品開拓市場，同時以滿足農民對工業產品、科技和文化教育不斷增長的需求，如此整個農村經濟方有極需活絡的可能，再生產的功能才可達到。

有鑒於此，中共舉行了十二屆三中全會。會議中確定進一步貫徹「對內搞活經濟，對外實行開放」的方針，並加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐。

經濟改革與政治改革須配套進行

唯從1985年到86年，大陸老百姓間流行二句話說：「端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘」。前一句話即為著改革開放使人民的生活得到改善；而後一句話則表達了老百姓對政治生活、經濟生活和社會生活中種種不合理和腐敗的現象，發生強烈不滿。顯然政治制度已無法配合經濟改革帶來的變化。

中共的政治體制本質上是脫胎於革命戰爭年代，是在大規模群眾運動和不斷強化指令性計畫的過程中發展起來的。在具體的領導制度、組織形式和工作方法上都存在著重大缺陷，其中主要的是權力高度集中，官僚主義嚴重，封建主義未見肅清。

這種國家機制適應了急風暴雨式的群眾運動和階級鬥爭，適應了指令性計畫經濟體制，卻無法適應和平條件下進行經濟、政治、文化等多方面的現代體制，不適應改革開放後的商品經濟與民主政治。

換言之，缺乏一套有效的制度和機制使黨和政府處於人民與法律的監督下，對國家公務人員沒有一種公正、有效的獎懲制度、老百姓在許多重大問題上不能行使主人和公民應有的權力，亦即缺乏自主性。

就辯證的過程來看，經濟體制和政治體制改革須配套並行，平衡發展，才能相輔相成。1986年6月10日，鄧小平在聽取有關領導幹部匯報經濟情況時便認知到這個問題，他當時就提到：「不搞政治體制改革不能適應形式。改革，應包括政治體制的改革。」

另外，同年9月3日鄧小平在會見日本公明黨委員長竹入義勝時也強調：「現在中共的經濟體制改革進行的堪稱順利，但隨著經濟體制改革的發展，不可避免地會遇到障礙，這些障礙主要肇因於政治體制不能適應經濟體制改革的要求。」當時，整個社會深刻感覺到，經濟體制改革每前進一步，就愈顯現出政治體制改革的急迫性。

是以，鄧小平在9月13日聽取中共中央財經領導小組匯報時，即具體提出政治改革的目標和內容：「黨政分開」、「權力下放」、「幹部年輕化」、「克服官僚主義」等。於是，中共中央跟著成立中共中央政治體制改革研討小組，由趙紫陽，胡啟立、田紀雲、薄一波、彭沖五人組成，在中共中央政治局常委會直接領導下工作，分別就黨政分開、黨內民主、機構改革、幹部人事制度、社會主義民主、社會主義法治改革的基礎等專題組成了七個小組，進行研究。

五人小組後來提出「政治體制改革總體設想方案」，經中央政治局原則同意，並在1987年10月提交中共十二屆七中全會中討論。全會上也跟著原則同意這項方案，並將方案的主要內容寫入中共中央委員會向中共十三全國代表大會的報告中。1987年10月25日，十三大召開，中共中央提出了進行政治體制改革的藍圖。

這項改革藍圖具體表現有：黨的改革主要呈現在黨內關係上的黨內民主建設和黨的外部關係上的黨政分開等多項。

改革的困境與出路

關於黨內民主方面，建立中央政治局常委向中央政治局，中央政治局則向中央全會定期報告工作內容的進度。另外適當增加全會每年開會次數，使中央委員會更好發揮集體決策作用。而中央政治局、政治局常委、中央書記處的工作規則和制度亦應予建立，使集體領導制度化，加強對黨領導人的監督和制約。如此，中央政治局及常委與中央書記處，中共全會的關係確立，中央書記處成為辦事機構，不再具決策職能。

換言之，及讓需受監督的中央政治局常委負責決策，不受監督屬政治局執行單位的書記處，回歸其本位，只擔負執行的工作，這對黨內民主無疑是一大進步。

至於黨政分開方面，主要是釐清黨中央與國務院、人大常委會的關係，第七屆全國人民代表大會在第一次全體會議上，通過了黨中央和國務院的兩套工作規劃，確定了黨的中央機構和中央人民政府的各自職能、工作範圍和工作方式。其乃為使黨和國家高層領導機構的關係，按職能分開的要求形成合理的格局和走向制度化。

而省、市、自治區的黨政領導機構也大都按照七屆人大黨政職能分開的規定，相繼制訂了一些規則，並在具體的組織形式和工作方式上進行了一系列的改革，黨委不設分管政府工作的專職書記，撤銷了黨委辦事機構中的對口部；政府各部門的黨組織也陸續撤銷，各級政府的行政首長負責制有所加強。

另外有關權力下放的部分，提出這項改革的一個總原則是，中央和地方的關係上，要在保證全國政令統一的前提下，逐步劃清中央和地方上的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是提出大政方針和進行監督。為這項權力下放的政策，實際執行起來有所困難，主要做的是擴大企業權力和中心城市的權力。而中央與地方關係上，分權和集權程度不容易掌握，原因則出在未能制度化。

而改革政府工作機構方面，要按照經濟體制改革和政企分開的要求，合併裁減專業管理部門和綜合部門內部的專業機構，使政府對企業由直接管理轉變為間接管理。另外就是改變缺乏民主法治的現狀，實現幹部人事的依法管理和公開監督，及建立國家公務員制度，對政府中行使國家行政權力、執行國家公務的人員，依法進行科學管理。

至此，中共因經濟改革所迫使的政治變革方向，能加以確定下來，但由於人民大會的功能不彰，加上從決定將工作重點放在四個現代化上時，即有所謂的反對「資產階級自由化」的鬥爭，一直到1989年6月4日的天安門事件，乃這項鬥爭達到最激烈階段。這使得人大的政治改革藍圖未能徹底落實，雖在90年的八屆人大中重申改革計畫為便，不過成效有多少尚有待觀察。

中共經過了六四天安門事件之後，中央高階層人事大幅更換，以趙紫陽、胡啟立為首等人下台，國際社會擔心中共將走回頭路。但無論就理論的分析或現實的觀點來看，開放政策的腳步只要邁出去，就很難回頭，是以中共政治朝向民主化的發展，已是一條非個人主觀意志所能改變的不歸路了。◆