對兩岸人民關係條例的檢討與建議

由行政院草擬的《台灣地區與大陸地區人民關係條例》已由行政院送立法院審議。由於該條例關係到台灣的前途與中國的未來，事關重大，個人願意提供一些研究的心得供各界參考。

首先，個人要對行政院草擬此一條例表示肯定。隨著兩岸關係的開展，民間交流所引發的諸多問題在在需要有適當的法律加以規範並予以承認。因此對政府能在民間要求之下迅速的草擬《兩岸人民關係條例》並送請立法的作法表示支持。但是，對於該條例制訂的精神及部分條文，個人認為有值得商榷的需要。現在分成以下幾點加以說明：

第一、整部條例的立法精神是「既要考慮兩岸關係的現實需要，又要能維護台灣的安全需要」。因此它確實是一個具高難度而且是全新的一種挑戰。在上述兩種需要下，我們發現條例中仍出現大量的「空白立法」，授予政府有極大的行政裁量權。例如，在第二十二條、二十四條就有「非經主管機關許可」的規定：第二十三條則有「在不影響國家安全及經濟發展者，經濟部得與許可」：在第二十五條有「由行政院新聞局會同有關機關擬定」等等的立法出現。

個人以為，安全固然是我們要注意的必要因素，但是一方面不能因為安全因素而阻隔兩岸民間的合理來往，同時，更應該明確的或更詳細的說明在什麼情況下是「違反國家安全」，否則很多基本上是合理來往的地方會被沒有標準的「國家安全」理由而遭到限制。

第二、從條文的內容分析，本法對於兩岸的關係是一種「消極性」甚至是「禁制性」的，而不是一種「積極性」及「互動性」的法律規範，缺乏前瞻性及發展性。

以第二十二條的規定來看，該條規定「台灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得為大陸地區法人、團體或其他機構人員或擔任其任何職務，亦不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機構聯合設立法人、團體、其他機構或締結聯盟關係。」這種規定事實是想要使兩岸關係隔離化，固定化而不要使兩岸關係更加融合及深入。

大陸同胞的「原罪」

個人以為，兩岸民間交流的主旨是要經由雙方的互動來建立兩岸人民的互信與共識，進而能以兩岸人民的共同力量來穩定兩岸關係並達成中國的和平統一。在此前提下如果兩岸人民覺得有必要組成「一個共同團體」，或參加對方的組織，或共同舉辦一些活動，這些應該是值得鼓勵而不需嚴加禁止的。但是第二十二條的規定卻是表示兩岸民間來往只能是「暫時的」、「個別的」、「非組織的」，這在目前勉強還能適用，但對未來的前瞻性卻沒有考慮。例如，台灣教授應聘到北大、復旦任教有何不可？又台灣的農經專家應聘到大陸各省擔任技術顧問有何不可？

進一步分析，本條文在觀念上有些偏狹。我們知道。在大陸上「中共與中國」是有區別的，而且我們在政策上也強調這個觀念，我們進行民間交流就是要爭取大陸人民之認同與支持，但是這個條文有很深的「恐共情結」，而且犯了「泛統戰病」，認為與大陸民間的比較有規模有組織有深度的活動，都會落入中共的統戰圈套。而其實不知道這才是我們能夠去影響大陸同胞的地方，這個條文立法上一是對台灣同胞沒有信心，二是對大陸同胞缺乏瞭解。這種「限制性」條文在整部條例中到處充斥，而要加以改善。

第三、最令人詬病的仍然是第六十五條，有關對於共產黨員入境的不合理規定。該條規定共產黨員，「 經許可進入台灣地區，而於申請時據實申報者，免予追訴、處罰。其進入台灣地區參加主管機關核准之會議或活動，經專案許可免予申報者，亦同」。這條規定，分析起來，有以下不近情理及導致自我困擾的地方：

1.本條文「有雙重標準」，而且立法精神也值得商榷。本條文規定，恐怕是因為對具共產黨員者不放心，害怕他們進入台灣會對台灣不利因此要求他們據實申報。就此而言如果共產黨員入台就會對台灣不利，基於此，讓參加會議之共產黨員免予申請就是不對的。而相反的，如果立法上不是這個著眼，那就沒有雙重標準的需要，要不就通通免予申報，要不都要申報，這才合理。

2.既然政府有意要終止動員戡亂時期，要與大陸建立親善和平的關係，尤其是在中共對國內各政黨人士到大陸上並沒有法律限制之情況下，這個條文給人有故意為難他人的感覺，更嚴重的是傷害到大陸人士的「人格尊嚴」。這條文的意思是申報得免處罰，不申報則不能免處罰，在立法精神上把參加共產黨的大陸同胞都視為有「原罪」，都視為是一種「過錯」。這種態度使我們與大陸四千六百萬的中共黨員全面為敵，同時更沒思考到當初大陸同胞為何參加共產黨的時代因素，是相當不符實際情勢立法規定。

沒有國家統一的宣示

這個條文同時也替自己製造困擾。因為那些具有共產黨員身份者如果不申報，政府也無從查證，這些人還是照樣進來。而且，就算是有人舉發某人是共產黨員就必然引發一個「舉證困難」的問題。因為我們沒有辦法以文件或其他方式來查證某人的真實身份，這樣恐怕會出現「以舉發某人是共產黨員」的方式來陷害某人的行為。同時，政府會同為根本無法處理這類案件而暴露自身的弱點，反而成為笑柄。

因此，個人以為，這條文應予以取消，改為大陸人士來台只要遵守當地之法律受當地法律規範即可，不要因共產黨員而有特別的立法規定。

第四、在兩岸關係立法精神中，另一個引人爭議的就是，這個條例應該只是以規範現階段兩岸關係，使兩岸關係法治化為目標的條例，還是它也應該有宣示中國統一目標的關係條例。

個人以為，在具體條文規定上，本條例當然是以規範兩岸關係之法治化為最重要目標。但是，由於法律條文之規定同時也是政府政策的具體明示，因此，如果沒有對「國家統一」有宣示性的主張，則更容易讓中共認為我們立法只是要搞「兩岸關係正常化」並使之「固定化」、「隔離化」，而不是要促成中國的統一。這樣反而容易招致中共更大的敵意，其結果是立法的結果只是徒增中共以強硬政策對台進犯的藉口。因此，個人以為在總則中表示「國家統一」前是有必要的。這種宣示性提法，一來是表示我們追求的方向，另方面更是用「主張統一來對應中共強烈要求統一的壓力」，可以增加我們建設台灣所需要的時間與空間，厚植實力，使我們真正有能力去選擇適合台海二千萬同胞利益的道路。

最後，個人要指出兩岸人民關係條例不只是要適用於台灣還要能引用於大陸，因此其立法精神與條文不能流於「單方面的一廂情願」，還必須考慮到對方的「可接受性」，只有在這種精神下的立法，才不會因而引發兩岸爭議，可以在這個法律基礎上開展兩岸民間的良性互動，進而為中國的民主統一奠定一個穩固的民間基礎。◆