香港回歸一年回顧：一國兩制實施後之啟示

序 言

香港回歸一年後，可以用兩句話來做一個籠統的評語。第一，在境內，「一國兩制」實施之結果，證明雖然當初各方擔心北京會「通吃」而導致香港明珠失色，這些悲觀的預測，在這一年來幾乎全未兌現。第二，在對外關係與香港之國際地位上，當初各方鹹以為會延續以往慣例殆無大異之預測，在實際案例中，似乎也證明了並未全盤兌現。這種事前預期與事後結果間的差比，我們可稱之為「弔詭」現象。這兩個弔詭中，一個是大致良性的，一個是大致不良性的。掌握了這兩個弔詭，就等於掌握了香港回歸一年來經驗總結的真諦。下面我將分開討論與剖析這兩個弔詭。

香港境內一年來之情況

對於香港境內的良性弔詭(即事後的發展比事前的預測較良好），已有很多人表示意見。譬如英國的《經濟學人》，向以其入骨兼譏諷文字著稱，回歸前對香港前途無望大事鼓吹，可是，卻在今年3月28日的一期中，很勇敢（且無可奈何）地承認不諱地寫道：「在香港過去一年中，有兩件預測拒絕兌現。一是北京居然拒絕對香港發號施令；二是，〔特首〕董建華，儘管他自認篤信儒家權威統治之傳統，居然也拒絕扮演一個東方獨裁者的角色。」 另外，事前曾有很多人，更認為香港回歸後，一定會因受大陸歪風影響而變得腐敗不能自拔。結果，在今年4月的一次調查中顯示，香港之腐敗率是五年來達到的最低紀錄（見英文《南華早報》，98年4月6日，頁B-2）。甚至在一向對香港極為苛刻的台灣，陸委會主委張京育博士，在對立法院質詢時，也公開表示「在過去11個月，中共並未對香港過分干預，而讓香港實行其高度自治」（引自香港《明報》1998年3月12日，頁13）。

我在上面對這個香港境內呈現的良性弔詭，加上了「大致」二字。這是因為其中也稍有例外。即回歸後境內的某些實際發展，與當初少有較樂觀的直覺觀感，並不完全一致。譬如，一般人在回歸前對特首董建華之期望，是相當的高（即預期是正面的），而回歸後看他的表現（尤其是應付1997年10月後侵襲亞太地區金融風暴波及香港之缺乏對策），卻加倍失望（即結果是負面的），就是一例。當然，如果我們要為他開脫，也可以指出三點應注意事項：第一，董特首在回歸後的頭半年，精力完全花在應付所謂民主人士日夜要求早日選舉立法局（會）之壓力。在如何選舉方法之協調上，每日也疲於應付。因此他對香港當務之急，要等到半年以後（即與這些民主人士在如何進行選舉上達到協議以後）才能有暇兼顧。所以，他上台後第一個也是最重要的德政（史無前例的設立強制性的公積金），是在他上任後七個月才公佈的。這並非是巧合。第二，在任何其他地區，行政部門都是受立法部門牽制。可是，在香港由於回歸前夕北京的「不直通車」措施，以一個「臨時立法會」代替了彭定康倉促成軍選出的立法局（儘管這是1984年中英聯合聲明簽訂時的「現行制度」中沒有的。英國在1984年前統治香港144年間，從來只有指派的立法局）。彭定康原意，是企圖將一個一百多年來英人統治下永遠是行政機構主導的香港政府，改變為由立法機構所主導。主要用意，是要留下一個足以牽制回歸後的行政長官。雖然因北京「不通車」之反制而不得逞，但英人遺留下來一個龐大而有既得利益並受法律保障的公務員體系，卻變成了對董特首實際上牽制最有效的一股力量。這是一般人事前未能逆料到的。第三，亞太金融風暴，是一個區域性的浩劫，是任何人都不可能預期的。香港受到此橫劫，其發生絕非由於英國人走了的緣故（除非有人相信陰謀理論）；更不是由於董特首無能而來臨的。但是，說完這些以後，我們需要承認：在事前一般對香港未來之預測，很少有人認為香港經濟會如此快就遭到這般全面低迷。一般持悲觀論調者，認為香港前途渺茫是在政治方面。因他們認為香港回歸中國後，將受到北京的政治干擾。所以，這也是一個預期與事後發展不符而產生的弔詭。

由於有關香港回歸後之境內發展，已有很多人研究並有論述（譬如香港中文大學劉佳兆教授的“Government and Political Change in the Hong Kong Special Administrative Region”即為一例）。所以下面我將重點地討論香港國際地位如何為他人所定位，及其在國際上已證實的活動餘地是什麼情形。

香港之國際地位及其活動餘地

我這裡用的「國際地位」是一個靜態的觀念，譬如香港是很多國際組織的會員，其會籍標示著其「國際地位」，這是靜態。而我用的「活動餘地」，則是動態的。譬如，香港如何能在國際上代表其自己或者其居民或法人（公司）向外國政府提出主張，是動態的。這個能耐（competence），還包括在香港登記註冊的公司是否有法律地位在國外司法機構提起訴訟。另外，在國際或跨國關係上，香港是否能穿針引線，甚至促成達到具體結果，也是動態的。均屬於在國際上之「活動餘地」。

在回歸前，幾乎大多數的政論家與國際法學家咸認為香港之國際地位及其活動空間，絕無太大問題。原因是第一，它有中英1984聯合宣言（相當與條約）之保證；第二，且有國際法（慣例法）可循及作為依據。在法律以外，很多政論家也認為香港還可發揮以下數點作用：（A）在台海兩岸間將起更大之觸媒作用；（B）充當大陸與外界間更有關鍵性的接觸點；甚或香港在回歸後，很可能還會為未來之大中華協作區（Greater China）鋪路；（C）可能是中美關係之重要促進者。

我們先看香港在國際上申述其主張與訴訟之能力。在我們繼續討論之前，必須要澄清一點。即國際法之規範（與一般之習慣法一樣）並非只靠條文而已，而必須在具體之案例中經過司法程序驗證後方能界定其確切意義。本人曾研讀過四個在過去一年中牽涉香港之國外司法判例。所牽連的國家有美國、英國，及澳洲。三個是引渡案子；一個是香港公司Matimak Trading，因美國一家公司（D.A.Y. Kids Sportswear）收到訂貨後拒付美金八萬元之貨價，而向美國麻州聯邦法院控告，結果不遂。

Matimak案經過美國麻州聯邦地方法院及聯邦上訴法院先後二審，均以原告是香港公司無權向美國聯邦法院起訴而駁回。其論點之邏輯是：（一）香港並非是一獨立國家，亦非一個獨立國家之一部分，故（二）身為香港註冊公司的Matimak Trading乃是「無國籍之個體（stateless entity）」， 故缺乏向美國聯邦法院提起訴訟之權利。本人在一篇專文曾依國際法及美國國內法律判例雙重角度，就該聯邦法院對Matimak之判決，作下嚴厲但中肯之批判（“Paradox of Hong Kong as a Non Sovereign International Actor”，在全球國際法學會之中華民國分會年會上發表，1998年5月31日，於台北）。因為所論太過專業化，而且太長，所以在此不贅。下面我僅將此案與其他三案作一簡單比較。

其他三個案例，分別是Lui vs. the United States（美國）； Launder（英國）；及Tse Chu-fai （澳大利亞）。連同Matimak，一共是四個案例。經個人研判結果，發現這四個案例，雖然由三個不同國家的司法機構（包括英國House of Lords）審判裁決，但犯了一個共同的錯誤。即對香港「一國兩制」不知如何解釋。幾乎在四個案例中，受理審訊的司法機構均將基本法中授予香港「高度自治」，解釋成幾乎香港是一個類似獨立的個體，其外事上幾乎與中國無關。由他們的判決書中，均可看出他們第一，沒有注意到中英1984聯合聲明中第三款第二節中所言，香港之高度自治是「除了外事與國防以外」。第二，他們也忽略了基本法中第一條「香港特別行政區是中華人民共和國之不可分割之一部分」。而基本法第13條更是也明確規定：「香港特別行政區之外事部分屬於中央政府之職責。」再者，基本法第七章（第150至157條）雖然授予香港在國際上相當之活動餘地（譬如能繼續參加某些國際組織等），但並不否定香港之外事仍然操縱在北京手中之先決條件。可是在上述的四個案例中，相關的外國司法機構似乎僅注意到了香港之自主權及在國際上有限的活動餘地，卻忽略了其外事權最後仍掌握在北京手中。故在Matimak一案中，美國的聯邦法院認為香港既非獨立國家，又非中國的一部分。所以Matimak公司乃變成了「無國際的個體」。而澳洲的法院在Tse Chu-fai案中，認為香港既非State（國家），又非Nation（民族），而將其定位為country（田園）。令人啼笑皆非。

如果我們能夠從這四個案例作出一個總結，那就是因為「一國兩制」是人類歷史上沒有先例的構想與體制，一連牽涉到三個不同國家的這四個案子中，外國法院均不知對回歸中國後而生存在一國兩制下的香港特別行政區如何加以定位。另外一點即：在裁決這四個案件時，三個不同國家的司法機構，均分別被香港這一塊肥肉將由英國口中吐出還給中國這一政治事實所震懾，因此而忽略了法律論證之實質問題，正是在這種心態下才作出了不太妥當甚至是錯誤的裁決。尤以美國聯邦法院在Matimak一案為然，已如上述。

以下讓我們在法律領域以外看看香港在國際事務中，這一年來是否如預期一樣起了事前一般人認為它可能起的作用。

先看在台海兩岸間，回歸後之香港，是否表現了任何較前更明顯的觸媒作用？雖然兩岸關係並非國際關係，香港在兩岸間能起任何作用，也絕不能算作香港在國際上的活動空間與作用。但是，兩岸關係，無可否認地，牽涉許多外國之戰略利益。何況如果香港能在兩岸間穿針引線，尤其是如果因此而能導致兩岸攜手邁向統一途徑的話，一定會惹起很多外國的注意甚至干預。故在這重意義上，我們仍可以看做是香港在國際上能否起的作用。

在這方面，事前的一般看法，均傾向於相信香港在回歸中國以後，將可在台海兩岸間扮演一個更積極的魯仲連。在今年初，兩岸曾有一次有關彼此船隻對航之直接談判，而且是兩岸間第一次有官方或非官方代表參加的對等談判，事後並達成具體協議。論理這次談判應該在香港舉行才對。但事實並非如此，而是遠在泰國曼谷舉行的（見香港《南華早報》，1998年3月3日，頁1）。為何不在香港舉行，我所能想到的可能理由有二：第一，香港回歸後，已非外國（第三者）土地，而是中國大陸的一部分。第二，香港回歸後，任何牽涉兩岸對談事宜，其可見度顯然過高。雙方如在香港舉行談判，勢將難逃媒體耳目。故香港並非兩岸談判適當地點。鑒諸此，未來香港要在兩岸間扮演任何牽線角色，恐怕均受同樣顧慮的限制。前途恐怕並不如事前一般人揣測那樣樂觀。

充當大陸與外界間之接觸點？在這方面，似乎事前的揣測與事後的發展，尚屬一致。譬如，英國之最大的公車巴士（bus）公司First Group，在今年年初贏得了在香港經營各線之公路車之合約。它同時宣佈這只是該公司預備全面投入中國大陸經營公路車計畫之第一步（見香港《南華早報》1998年4月1日，頁3）。故香港為外界進入中國大陸之跳板，由此可證明無疑。

為大中華協作圈鋪路？這一點也未見得有任何進展。回歸以前，曾有人認為香港之經濟體在回歸後會與大陸之經濟體更制度化地融合一起，甚至可能形成一個「共同貿易圈」，如此則可將兩岸四地（包括澳門在內）推向一個大中華經濟圈的康莊大道。可是，回歸一年後，已經有經濟學者認為這個共同經濟圈可能性不太樂觀。其原因有二：第一，香港在基本法與中英協議中，已被定位為一個自由貿易區。第二，中國大陸經濟體，仍有其若干管制措施（譬如外匯管制）。如要將香港與大陸變為一個共同貿易區，則非得將大陸現有的一切經濟管制全面取消不可。在目前情形下，這個幾乎不太可能（請參看Yun-wing Sung， “The Hong Kong Economy Through the 1997 Barrier”， Aisan Survey，37卷，8期 〔1997〕，頁707）。

可能是中美關係之促進者？在回歸前，一般意見認為美國在香港有很大的利益須照顧，譬如美國人之總投資額在130億美元以上，有兩千多家美國行號及32,000個美國公民在香港，其關懷之切，可以從1992年國會制定的《美國香港政策法》（U.S. Hong Kong Policy Act）一舉中看出。所以，關心的人似乎有理由期望香港在回歸後足以能促進中美關係發展。但回歸後一年，這個預期的作用還未能看出。我們所已知的，卻似乎指向相反方向。譬如，美國擔心香港會成為對中國大陸走私戰略禁運物資之集散地。一如從前。過去冷戰期間，美國與其盟邦設有COCOM機構，專事監聽世界對共產國家（包括中國大陸）走私戰略禁運物資。現在，雖然冷戰結束，而蘇聯集團也沒有了，但是卻有新的機構（譬如NSG與MTCR）代替其功用。無巧不成書，在今年年初香港海關發現有人由泰國走私一輛軍用坦克車，目的地是中國大陸，經過香港被截獲，香港海關嚴陣以待，當即將載運此走私物品船隻之船長重重科以罰金。至此，美國人才放了心，認為香港並沒有蓄意向大陸私運戰略物資之嫌。很多人對美國如何看待香港，至此才弄清楚。另外一個例子，是美國海關從回歸後即將香港輸美國之產品，轉換歸類為中國大陸對美國之出口。這樣一來，無形將中國對美國輸出總值陡增至少166%，誇大了美國在中美貿易中之逆差。這等於在雙邊貿易關係上雪上加霜。

僅從這兩個例子看，香港回歸後，非但沒有在中美關係上起得什麼推波助瀾作用，似乎反而帶來了事前沒能想像到的困擾。這個弔詭，正好與在香港境內的良性弔詭相反。故可稱為不良性弔詭。

一國兩制在香港實施與中國統一之憧憬

以上談及香港回歸後，是否在兩岸間確曾證明它更能扮演一個穿針引線作用時，我們認為至少在回歸的第一年中，並沒有這種跡象。但是，我們絕不可因此而遽下斷言，以為在香港實施一國兩制之創舉後，對中國統一大業悉無助益。誠然，反對中國統一的人，以及反對台灣接受「一國兩制」模式的人，一定會不斷以種種理由繼續反對到底。個人認為中國之統一大業，是一個長期之浩大工程，絕非一蹴可成。1997年香港回歸，繼之澳門將於1999年底回歸。距完成中國統一而言，最後僅剩下台海兩岸分裂現狀尚待解決了。在更進一步深談中國最後統一憧憬以前，需先從法理上分析以下兩岸現狀，然後再回來談政治的層面。

個人是教國際法的。純由國際法眼光來看，目前台海兩岸之分離現實，完全是中國1840年代國共內戰結束後的一部不完全繼承之歷史遺產。說得更詳盡點，即國民黨是1948年在大陸被選出之政權（中華民國），雖是兵敗被迫撤離到了台灣（也是中國的一部分），但中共的後繼政權，僅僅繼承了中國在大陸的管轄權及主權。而遷播到台灣的原有之「中華民國」政權，既是在中國的一部分土地（台灣）繼續行使管轄權，那麼它當初喪失的曾由它一度代表之全中國主權，則是「不完全喪失」。 相對的，中共政權對中國主權的繼承應是「不完全的繼承」。 除非有人相信主權可以分割，那麼既然並存有兩個互相排斥的政權，其中一個是不完全地喪失其曾經代表過的中國主權，而另外一個後繼政權所繼承的中國主權，就不可能是全部。所以，二者均承襲了同一個中國的部分主權（儘管二者所管轄的領土與人口不成比例）。這樣看來，結論是：（一）台海兩岸雖然分離近五十年，從法理上來論，絕對不發生任何「兩個中國」，或「一中一台」問題。（二）既然雙方均是不完全繼承（其實是：一方不完全的繼承；另一方是不完全的喪失），則在法理上，無所謂孰為中央，孰為地方的問題。（三）當初由於不完全喪失其一度代表的中國主權而退居台灣的政權（中華民國），在法理上根本不成立任何退出「一個中國」之外的權力。更遑論企求永久獨立生存為一個「非中國」政治個體的權力。（四）同樣的，當初既是不完全繼承而其管轄權至今仍然局限於中國大陸的政權（中華人民共和國），在法理上，也不能將其一己之意志強加於台灣海峽對面的另一迄未完全消失其中國屬性的政權（唯一例外，即如果在台灣的政權主動拒絕承認以上的事實而見背於一個中國之外）。

鑒諸此，尤其是最後一點，台海兩岸的未來歸宿，就理性上來說，應該是雙方主動以對等談判方式，尋求達到一個彼此均不吃虧的公允和平解決分裂現狀之模式（即鄧大人所謂誰都不吃誰的方式）。

在不同可能考慮之模式之一，當首推已在香港付諸實行之「一國兩制」，至少這個模式能提供一個可以改進為更適合台灣狀況之樣板（鄧大人曾說「一國兩制」如用在台灣，條件應該更較寬宏，即此意）。但是，也許有人會認為第一，台灣有別於香港；第二，台灣如繼續堅拒不受，則絕無法照抄香港經驗。個人認為第一點（台灣有別於香港），僅是程序上的問題。主要關鍵還是在如何繞過程序困難，達到台灣願意認真與大陸探討實質問題的階段。不幸地，這已不是一個僅涉及兩岸的問題，而是在很大成分上需要靠一個外在因素（intervening variable），才能起決定性的效果。這個外在因素，說得露骨些，就是美國人的態度。關於此點，本人另有專文論及，在此僅能很簡單解釋之。美國人在1996年春之後，對整個美國對華政策（包括台灣）作了一個通盤檢討與調整。因為在1996春台灣海峽危機因大陸試射導彈再因國會壓力，曾派了兩艘航空母艦及17艘支援軍艦到台灣海峽巡弋，以對台灣表示道義上之支援。結果卻因發現中國大陸沿海的潛艇全部形影無蹤（表示可能正在準備部署對美國來艦發動戰事中）而提早撤退。本來先到的「獨立號」（The Independent）母艦，是要等候由地中海駛來的「尼米茲號」（The Nimitz）母艦在台灣海峽會師的。結果被迫改變計畫。華盛頓事後檢討，覺得好險沒為了台灣惹起了美國與中國間的一場熱戰。出了一身冷汗之餘，乃決定嗣後絕不可再因台灣問題而重蹈覆轍。於是制定了兩大政策。第一是要與中國大陸全面接觸，成立所謂的戰略夥伴關係。包括建立雙方熱線與歡迎中國參加以後一切國際重要的軍事與經濟的戰略對話。另一是務必要避免因台灣走不歸路而牽連美國陪葬。是以有所謂對台「新三不」政策（不支持台灣走台獨；不鼓勵台灣搞「兩個中國，或一中一台」；不支持台灣以台灣身份加入聯合國）。更重要的是美國必須鼓勵台灣與中國大陸和平對話，以求達到中國和平統一之最終目標。此所以從今年初，一連串高級美國訪客（包括剛卸任的白宮國家安全顧問，及現任國防部長）先後到台灣，均異口同聲地公開奉勸台灣當局應該積極與大陸談判。

美國人也知道，要做到這一點，必須要先有一個（美國人也認為合理的）和平解決兩岸紛爭之模式。正好香港就要慶祝回歸後實行「一國兩制」一週年。因此，克林頓總統6月底訪華行程中一定要在回程兼訪香港，從克林頓總統提前訪華，到其要親自到香港視察「一國兩制」實施之實際情況，其意義，如吾人注意及之，則可思過半矣。此無他，蓋美國在經歷1996年驚險鏡頭以後，極力想為兩岸找到一個和平解決其彼此紛爭之長遠辦法，好使美國在兩岸糾紛中永遠脫鉤（而美國的《台灣關係法》，經過1996年春台灣海峽危機戰爭邊緣劫後餘生的教訓，正好像是一個掛在美國魚嘴上的鉤子）。

結束語

回顧香港回歸與一國兩制在香港特別行政區實施一年之經驗。與事前一般的預測相比，我們見到兩個相反的發展。第一，在香港境內，幾乎一切發展均比當初一般認為香港無望論之預測要良好得多。第二，相反地，儘管當初一般國際法專家認為香港的國際地位及其在國際間申訴主張之能耐，並不會因回歸而受損，實際證明並非如此。上面言及，經個人研判四個實際案例結果，發現外國司法機構在裁決與香港有關之案子時，對香港在國際上的法律屬性，往往作出不適當甚至錯誤的界定。其主要理由有二。第一是因為「一國兩制」是在人類歷史上絕無前例之構想與制度，故令這些外國司法機構無所適從。第二，因為由大英帝國口中吐出香港這一塊肥肉，歸還中國，其本身是一件歷史創舉。故難免會讓外國的法院因轉向注目這一政治大地震，而忽略了法律上的論證。這點不是香港的問題，是國外政府與法庭的問題。也是需要時日方能克服的。

考量再三，我們對「一國兩制」在香港實施的評估，應該是有兩部分。（一）在香港一年來，顯示它是平穩可行的。香港特區的財務大員曾蔭權沒有多久以前曾經歎息曰：回歸如此數月，他還未曾收到北京給他打來一次電話。雖然他是假裝被北京忽略而失望，其實他的話內含的意義，確切代表北京對香港真實地做到了港人治港而不加干涉之事實。如這樣的現象持續下去，那麼，「一國兩制」在香港長期實行想必無大差錯。（二）既然如此，那麼「一國兩制」對台灣與大陸間目前之交惡與分離現狀有何啟示，則是值得我們深思的。以上我已經分析了它可能因此而改變美國與國際上一般對中國統一問題之觀感。正是值得我們注目的課題。◆