兩岸建立信任措施的可能及對台海安全的影響

近年來，島內和海外關於兩岸建立「信任建立措施」的建議和討論越來越多。根據台灣軍方的內部資料，早在羅本立擔任「參謀總長」時期，台灣「參謀本部」就曾經進行過「信任建立措施」的研究，李登輝主政時期就也不少兩岸建立「信任建立措施」的構想提出，陳水扁上台後也多次提到兩岸要建立信任措施，特別是「軍事互信機制」的建立。在大陸，對兩岸建立信任措施的討論雖然並不多，但也已經開始出現。當前兩岸關係依舊處於緊張而微妙的狀態，信任措施的構建是否有助於兩岸政治僵局的化解，是否可以有效防止台海地區軍事衝突的發生，是否能夠有助於祖國統一大業的完成是一個值得探討的課題。

一、「信任建立措施」對兩岸關係的意義

信任建立措施（Confidence-Building Measures）的概念是從歐洲安全與合作會議發展而來，後來被聯合國所採用。「信任建立措施」從一出現就被認為是處理國家間政治安全關係的重要保障並開始在許多地區得到運用。歐洲、中東、中亞、東南亞等地區都有建立「信任建立措施」的實踐。冷戰結束後，隨著國際衝突的國內化和一些國家國內部族派別矛盾衝突的激化，「信任建立措施」也被某些國家用作保證停火、結束國內敵對狀態和實現和平的重要手段。

「信任建立措施」的基本思想是透過交流以避免衝突，以建立互信來達成目標，它是否能夠運用於兩岸關係，基本的假設前提是兩岸之間由於信任的缺乏，有發生對情勢誤判的可能。很多學者認為，由於兩岸的政治對立和軍事對峙，加上缺乏互信和相互瞭解渠道，台海局勢中存在著很多可能導致對局勢誤判的因素。美國學者、前駐華武官Monte R. Bullard就總結出台海局勢中的三個誤判：第一，中國人民解放軍認為威懾戰略可以阻止美國對台海局勢的干預；第二，美國軍隊相信可以用軍事手段保護台灣並能夠實現「無傷亡戰略」；第三，台灣當局和很多台灣民眾深信，無論在什麼樣的情況，美國都會介入台海軍事衝突，給予他們援助，從而導致挑釁性行為的增加。他認為，正是這些「誤判」的存在，台海地區的安全可能受到威脅，該地區發生衝突的可能性正在增大。因此，越來越多的學者和官員開始討論兩岸建立「信任建立措施」的問題。但「信任建立措施」真正是否能夠得以實現則要取決於中國政府和台灣當局對建立信任措施的態度，以及對建立「信任建立措施」可能導致的雙方政策得失的判斷和評估。本文將從以下幾個方面分析兩岸建立「信任建立措施」的可能性、面臨的問題及對台海安全的影響。

二、一個中國原則是兩岸建立信任措施前提

冷戰結束後，中國政府開始接受並在國際實踐中積極推動建立「信任建立措施」。並且認為，國家間建立信任措施是維護安全的有效途徑。幾年來，中國分別同俄羅斯、印度、東盟、中亞國家建立起不同內容的信任措施。但中國同其他國家建立信任措施是有前提的，互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政等基本的國際準則關係準則就是中國與其他國家建立信任措施的基本前提。而且，建立信任措施一般都是在已經實現關係正常化的國家間進行。

在兩岸關係和台海安全實踐中，中國政府出於種種考慮，還沒有明確表示要建立「信任建立措施」，但卻一直強調溝通、交往和相互信任在兩岸關係發展中的重要性，而且多次呼籲兩岸進行結束敵對狀態和和平統一的談判。這表明中國政府對兩岸建立「信任建立措施」並沒有持完全否定的態度。實際上，兩岸已經在某些領域開始建立信任的工作，例如兩次「汪辜會談」的實現，兩岸紅十字組織在金門商談達成的有關海上遣返協定，以及兩岸關於共同打擊犯罪的某些合作都有屬於「信任建立措施」的內容。但這些措施都表現在政治領域，在軍事安全領域幾乎沒有突破。

在台灣和美國，學者們對兩岸建立「信任建立措施」問題的討論也比較熱烈。一九九六年中國在台灣海峽進行軍事演習之後，台灣和美國某些學者認為，兩岸僵局之所以持續不化，而且情況似乎更加嚴峻，主要是兩岸缺乏溝通管道，而且溝通的立場堅硬，信心建立不足，他們看到冷戰後中國政府先後同印度、俄羅斯、中亞五國等建立起各種信任措施，因此認為兩岸有可能建立「信任建立措施」，並將有助於台海局勢的穩定與和平。台灣方面對推動兩岸建立「信任建立措施」表面上看起來也比較積極。陳水扁在選前十個月就提出兩岸建立「軍事互信機制」，在二○○一年五月訪美期間同美國官員會談中，又提出所謂「台海中線劃定和平區」的建議，台灣「行政院」也已經決定成立軍事「信任建立措施」跨部會研究小組，從事對兩岸建立「信任建立措施」的可行性研究。

從兩岸對「信任建立措施」的態度可以看出，兩岸都有建立「信任建立措施」的主觀意願,但這並不表明兩岸就能夠建立起「信任建立措施」。目前最大的問題是，兩岸對建立信任措施的前提存在著巨大的分歧。在中國政府看來，兩岸的任何談判和正式接觸都需要在一個中國原則下進行，多次明確表示，「在一個中國原則下，什麼都可以談」，當然也包括討論兩岸在政治和軍事領域建立「信任建立措施」的問題。而台灣當局卻一直在迴避和模糊一個中國原則，陳水扁在就職週年講話中提到「我們願意在民主、對等、和平的原則下，隨時隨地與對岸展開協商和對話，不論什麼議題都可以談」。兩岸的前提分別是「一個中國原則」與「民主、對等、和平原則」，這二者之間存在著根本性的差異。台灣當局意圖將「一個中國原則」作為議題放在所謂「民主、對等、和平」的原則下來談，從而借打「民主牌」、「平等牌」和「安定牌」來達到其迴避一個中國原則和彰顯台灣「主權獨立國家」地位的目的，這無疑不會被中國政府所接受。台灣當局深知一個中國原則是中國政府對台政策不可動搖的底線，卻依然在迴避一個中國原則的前提下提出兩岸建立信任措施，是「誠意」有加，但動機不純。如果雙方在一個中國原則問題上不能達成共識，兩岸建立「信任建立措施」的可能性就很小，即使在某些領域有零星的措施出現也不能解決根本問題，也達不到建立「信任建立措施」的預期目標。

三、兩岸政治互信是建立軍事互信的基礎

一般來說，建立「信任建立措施」有兩種途徑，一種是從政治領域建立信任措施開始，然後建立包括軍事領域信任在內的全面信任措施；另一種是從建立軍事互信機制開始建立信任措施，這要根據衝突的情勢來決定。第二種一般運用於衝突正在發生的情況下。就目前台海地區的情勢而言，雖然兩岸沒有結束敵對狀態，但並沒有現實軍事衝突發生。在這種情況下，政治領域信任的建立有助於長久的安全，如果僅僅建立軍事互信而忽略政治互信則往往比較脆弱。台灣當局從維護所謂「國家安全」的角度出發，希望優先建立軍事領域的互信機制而迴避兩岸的政治問題是不現實的。中國政府則認為政治互信是軍事互信的基礎，兩岸目前尚未結束敵對狀態，沒有相互信任的政治基礎，根本談不上建立軍事互信的問題；軍事是政治的延續，建立「信任建立措施」從本質上講是一個政治問題。

台灣當局認為「中共武力犯台」是對台灣「國家安全的最大威脅」，統一隻會「吞併台灣」而不能給台灣帶來安全，兩岸的「軍事平衡」才是台海和平的基礎。由於兩岸實力的懸殊，處理與大陸的軍事安全關係幾乎是台灣所謂「國家安全」的最主要的方面，關係到它的生死存亡。面對大陸「不承諾放棄使用武力」和「台獨就意味著戰爭」的威懾政策，台灣當局迫切需要考慮的是怎樣使大陸放棄威懾政策，兩岸建立一種能夠保障台灣和平的機制。我們可以看到台灣官方和學者提出的軍事領域信任措施主要包括兩岸建立溝通管道、推動軍事互訪、建立「兩會」緊急聯繫管道和台海熱線、大陸承諾不訴諸武力、通告軍事演習時間、公佈國防白皮書、軍事透明化、台灣不加入美國導彈防禦系統、雙方不從事被對方視為有威脅性的軍事行動等等，但對這些措施大陸是疑慮多於興趣。

在兩岸建立政治互信方面，台灣方面的主要觀點則涉及大陸承認兩岸分治現實、兩岸進行事務性談判、開闢第二管道進行學者間的對話；共同打擊犯罪、海上救護、加強經濟與安全對話等非原則性和非關鍵性問題上。在程式上，台灣有些學者希望在政治僵局無法化解的情況下，能夠避開兩岸政治當局，由軍方直接進行建立「信任建立措施」的接觸；也有學者認為，建立「信任建立措施」和維護台海安全可以在現行的「兩會協商」架構下進行。台灣方面強調先避開核心問題，無條件開展事務性商談，對政治談判則提出了「民主、對等、和平」等前提條件，其實質就是通過提出明知中國政府肯定不會接受的主張，來達到其迴避政治性商談的目的。

在中國政府看來，和平或武力都只是實現祖國統一的手段和途徑，台灣問題的核心是國家統一，政治談判是和平統一的必由之路。中國政府提出「在一個中國的原則下，什麼問題都可以談」，提議「作為第一步，雙方可就『在一個中國的原則下，正式結束兩岸敵對狀態』進行談判，並達成協定。在此基礎上，對今後兩岸關係的發展進行規劃」。這表明中國政府將結束敵對狀態的政治談判作為優先考慮的方面，而兩岸軍事互信機制的建立更需要在結束敵對狀態的政治保障之下才有實際意義。只有在一個中國原則和國家統一的目標指引下，台灣才能保證真正的和平，捨棄這一目標片面地談台灣的安全和兩岸的軍事關係是本末倒置的行為，即使建立起來「信任建立措施」也只是空中樓閣。況且，軍事是為政治服務的，要打破兩岸政治僵局，只有盡快舉行政治談判，或者先就政治談判的程序問題或兩岸關心的問題進行探討和磋商，兩岸避開政治當局由軍方直接會談的建議既不現實也不可能。當前兩會商談的基礎因為李登輝的「兩國論」和陳水扁不承認一個中國原則而不復存在。如果台灣方面真的想在「兩會」機制下商談建立「信任建立措施」，那就不應該迴避和忽視「兩會」恢復政治對話和商談的前提性問題，即先承認一個中國原則。

四、建立信任措施對台海安全的影響

目前兩岸關於建立信任措施的建議均在試探、設計和評估階段。從台灣方面的建議和中國政府對台政策的一貫立場來看，兩岸不論是否真的能夠建立起信任措施，都對台海安全乃至兩岸關係的發展有著積極和消極的影響。從台灣當局對建立的信任措施的期望中，大陸可以找到不少可資利用的因素。首先，大陸可以利用台灣當局希望建立軍事領域「信任建立措施」來保障台灣安全的強烈願望來迫使台灣當局接受一個中國原則。大陸要更加堅定地強調只有堅持一個中國原則，才有可能討論建立「信任建立措施」的問題；其次，可以利用台灣當局建立「信任建立措施」的援外來逼迫其減少對美國的軍事採購，「信任建立措施」要求兩岸相互裁減軍事力量和只保留適當的軍備，大陸可以依此限制台灣當局和美國的軍事合作；同時台灣當局要求的軍事透明化實際上對強勢的大陸有利，兩岸軍力對比懸殊的公開可以讓台灣民眾感受到進行「武力拒統」的威脅性；第三，如果兩岸達成「信任建立措施」，兩岸關係的緊張局勢就可以得到緩解或避免，也為兩岸就「三通」和政治談判等重要議題進行商談創造了條件。

與此同時，大陸也應該看到台灣當局提出建立「信任建立措施」是有其政治意圖的，由於在一個中國原則上的曖昧態度，「信任建立措施」目前只是台灣當局用來謀求「台灣安全」和欺騙國際社會的一種政治花招，它也可能對大陸的政策帶來消極影響。第一，建立信任措施可能會被台灣當局用作拒絕政治談判和無限期拖延統一的手段。根據台灣學者和當局的評估，建立「信任建立措施」是美國等西方國家普遍接受的降低衝突的手段，台灣可以爭取國際輿論，借此緩和中國政府的政治談判壓力。第二，建立「信任建立措施」可能導致「不承諾放棄使用武力」這一威懾政策的失效，「信任建立措施」所帶來的穩定和平的安全環境可能使台灣當局在安全顧慮消失和兩岸氣氛緩和的情況下推行「隱性獨立」和「實質台獨」；第三，中國政府目前的「信任建立措施」實踐都是運用於國與國關係之間，如果雙方的身份定位問題沒有解決，台灣當局可能會以此在國際上製造「兩岸主權平等」、「台灣是主權獨立國家」的印象；最後，台灣當局有可能利用建立「信任建立措施」加強美國在台海安全中的影響。美國一直希望兩岸有一個穩定的架構，來防止誤判情況的發生。台灣當局有人建議美國在「信任建立措施」扮演見證者和監督者的角色，這無疑為美國插手台海局勢提供了合法的依據。

五、兩岸建立信任措施的前景

從上面的分析中我們可以看出，雖然台灣當局和某些學者熱衷於建立「信任建立措施」，當就目前而言，兩岸建立「信任建立措施」尚面臨很多問題，前景並不樂觀。首先，由於實力的懸殊，台灣當局很難在建立「信任建立措施」中掌握政策的主動權。中國政府不可能在台灣當局不承認一個中國原則的基礎上談任何建立「信任建立措施」的可能。台灣當局將「中共武力犯台」當做對台灣安全的最大威脅，但大陸實際上並不擔心台灣的軍事威脅，因此與台灣相比，是否能夠建立「信任建立措施」對大陸的總體國家安全來說並不是那麼重要。大陸主要是從政治方面考慮建立兩岸互信的可能和意義，因此，如果在一個中國這個原則性問題上不能取得突破，中國政府必然沒有足夠的意願討論建立「信任建立措施」的問題。

其次，台灣當局和台灣社會內部也存在對建立「信任建立措施」的不同聲音，特別是軍方和反對黨的意見較大。由於中國政府對一個中國原則的堅持，台灣當局害怕即使兩岸真的從建立軍事領域的「信任建立措施」開始，也會使自己掉入「政治談判的陷阱」，從而造成承認一個中國原則的既成事實。台灣軍方有人擔心由於兩岸建立軍事互信會使台軍的假想敵消失，台軍在維護台灣安全和在台灣政治社會中的作用削弱或喪失；而且，台軍認為大陸有同其他國家建立「信任建立措施」的經驗，而台灣缺乏這方面的經驗，從而是台灣掉入大陸的圈套。第三，美國雖然有學者和某些官員熱衷於兩岸建立「信任建立措施」，但美國政府並未有正式表態，對兩岸問題依然持「兩岸自己解決」的態度，而且維持台海分離的現狀符合美國的國家利益，美國並不想看到兩岸建立起威脅到美國安全和軍售利益的「信任建立措施」，台灣當局很難從美國政府那裡得到切實的支援。另一方面，台灣當局希望借助美國的支援在兩岸間搞「信任建立措施」也必然會遭到中國政府的反對。

綜上所述，雖然從某種意義上說，建立信任措施在客觀上有利於兩岸關係的緩和，由於兩岸主觀的戰略考慮、政策意圖以及在原則問題上的分歧難以消除，當前，在台灣當局模糊和迴避一個中國原則，台灣領導人不承認自己是中國人的情況下，奢談兩岸建立信任措施，無異於緣木求魚，沒有任何實質意義。台灣當局只有承認一個中國原則，在國家統一目標的指引下，兩岸進行和平統一的政治談判，才能夠建立起真正意義上的信任措施。◆