從人大第二次釋法談

自從去年七月一日香港五十萬人大遊行，抗議「中華人民共和國香港特別行政區基本法」（以下簡稱基本法）二十三條立法及特區政府施政不力之後，民主派結合了反行政長官董建華的民間團體，不斷要求二○○七年普選行政長官，及二○○八年立法會全面直接選舉。有鑒於基本法附件一和附件二有關行政長官和立法會在二○○七年後的產生方法規定不明確，在香港政制司下成立的政制發展專責小組（以下簡稱專責小組），就基本法中之相關法條進行研究，並負責搜集社會各界對香港政制發展之意見。

今年三月，專責小組完成第一號報告，針對基本法中有關政制發展的法律程序問題，表達了特區政府的意見，並提出五項具體法律問題，報告中亦將香港各界意見整理彙編於附件中。專責小組於三月三十日送交全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱人大常委會），而人大常委會在充分考慮了報告書中所闡述的特區政府立場，以及香港社會意見後，決定在四月二日展開一連五天的會議，討論第一號報告中的提問，並於四月六日作出結論。

依據基本法第一五八條規定，香港基本法的解釋權屬於人大常委會。港府因基本法第一及第二附件規定不夠明確，為釐清法律程序，解除社會疑慮，進一步規劃選舉辦法，向人大常委會提問，不但有其必要，亦為忠於職守之舉。在此情況下，人大常委會立即表示予以釋法，希望「釋疑止爭」更屬應該。然而，在民主派及不滿董建華人士指責，與美國的興風作浪下，港人在釋法前後均以遊行方式表達抗議。而遠在台灣的陳水扁竟在三月底，大選公正性備受質疑，街頭抗爭不斷，自顧不暇的情況下，向《華盛頓郵報》表示「香港人民不可能直接民選特首」、「所謂一國兩制，重點不在兩制而在一國」、「香港人民終於恍然大悟，所謂五十年不變，結果一過五年就變了。」媒體及學者也紛紛表示香港實施的是「鳥籠民主」。雖然這種妄顧事情真相的指謫，一向是台灣政客及主流媒體對付香港「一國兩制」實踐的手法，但所有關心兩岸關係與「一國兩制」政策及實踐者，仍應設法了解釋法之背景及影響。

一、釋法經過及結果

此次釋法是人大常委會自香港回歸以來，第二次對香港基本法進行解釋。

應香港特區政府要求，人大常委會曾在二○○○年六月底，針對香港人在大陸子女居港權問題首次對基本法進行解釋。

人大常委會在自四月二日展開的五天會議中，詳細討論基本法中有關香港特區行政長官及立法會產生辦法解釋草案，最主要的工作是針對基本法附件一第七條「二○○七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。」和附件二第三條「二○○七年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規定進行修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。」回答港府所提之五項問題。該會議由全國人大委員長吳邦國主持，出席者除一百五十多名人大常委外，還有三名港區全國人大代表列席及基本法委員會副主任黃保欣。

四月六日，人大常委員會作出以下解釋：（一）二附件中規定的「二○○七年以後」，含二○○七年；（二）二附件中規定的二○○七年以後，各任行政長官及立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序「如需」修改，是指可以進行修改，也可以不進行修改；（三）二附件中規定的須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報人大常委會批准或者備案，是指行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法及立法會法案、議案的表決程序修改時必經的法律程序。只有經過上述程序，包括最後人大常委員會依法批准或者備案，該修改方可生效。

是否需要進行修改，香港行政長官應向人大常委會提出報告，由其依基本法第四十五條和第六十八條規定，根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則確定。修改行政長官和立法會產生辦法及立法會法案、議案表決程序的法案及其修正案，應由港府向立法會提出；（四）二附件中規定的行政長官及立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序如果不作修改，依原附件一及二規定。（【新華網北京】2004/4/6）

依法論法，上述四項解釋，不但完全符合基本法之所有相關規定，而且合乎一般法理原則，可稱得上是一次無懈可擊的釋法。難怪釋法出籠後批評者不少，但不是抱怨人大常委會不該釋法，就是猜測此次釋法的動機是中共不讓香港普選，而無人質疑解釋內容之合法及合理性。人大常委會副秘書長喬曉陽在釋法後表示，釋法不僅不會阻礙香港的民主，恰恰是推動香港的民主向著基本法規定的方向發展。至於香港二○○七年能不能進行特首普選，喬曉陽表示，法律不可能在解釋條文中涉及這個問題；但關於行政長官產生辦法，基本法第四十七條提到了幾個原則，第一要從香港的實際情況出發；第二，普選特首是基本法確定的最終目標。他說，現在一步一步往前走，正是向著這個目標推進。（【新華網北京】2004/4/6）

二、港人對釋法的反應

香港社會對於釋法的反應呈現兩極。董建華認為人大常委會主動釋法是好事，可平息爭執，有利香港民主發展。律政司司長梁愛詩呼籲，港人對基本法的條文不能選擇性地接受；既然人大常委會的法律解釋權是基本法第一五八條所賦予，就必須接受其法律解釋。再者，釋法不是變法，不會因此減少市民的權利和自由；人大常委會釋法以後，港府對附件一及二有了清晰的理解，便可集思廣益，研究如何修改兩個選舉辦法，逐步發展適合香港情況的民主制度。（新華網2004-04-06）

民主黨派則高分貝批評釋法破壞特區的高度自治，將使香港民主發展沒有前途。香港有評論猜測，人大常委會此次釋法是希望及早定案，以免爭論拖延，影響今年九月立法會選舉。台灣媒體更以轉述方式，指出有香港媒體分析北京收緊香港的民主發展，與台灣陳水扁連任有關，由於陳水扁政府將會按計畫進行制憲公投，因此北京要先穩住香港政局以求安內，才能集中精神對抗台獨攻勢。（《中國時報》2004/4/7）

當然對釋法不滿者大有人在。四月十一日，有一萬多名民眾走上街頭以相當和平的態度抗議人大釋法。四月二十日，香港大學民意研究計畫發表民意調查，顯示釋法導致港人對中央政府和港府的信心大幅度下跌；只有百分之二十八的市民信任港府，比二月份調查時下滑了百分之六，而信任中央政府的，也從上次調查的百分之四十三驟減百分之五。跌得最嚴重的，是對一國兩制的信心，由百分之五十七下跌百分之七，僅有一半人有信心。據該民意研究計畫主任說，此次釋法對中央以及港府「在民望而言，兩者都付出了沉重的代價」。（《中國時報》2004/4/21）

香港評論家說董建華政績欠佳是政改的一條導火線，但政治人物爭取議員直選席次恐怕才是關鍵，尤其去年十一月民主派在區議會選舉中大勝，更加得到鼓勵。目前香港行政長官由八百人大選舉團提名及投票選出，立法會方面，六十名立法會議員當中有二十四名經由直接選舉產生，其他來自不同功能團體的代表。到今年九月，直接選舉產生的議員人數將會有三十人。對於該選制，有人批評大選舉團皆是親中人士，因此明知董建華執政不力，卻仍高票過關。有關立法會議員部分，有人主張六十名議員應全面普選，而功能團體選出之議員未經全民投票，不具代表性，應全數刪除。其實，讓不同功能團體自行選出代表出任議員，是基本法起草委員會委員經過長期思考、討論、表決通過的選舉方法，它當然具有高度的理想性及社會公義性。港人如果真以為一人一票、票票等值、全面直選就是至高無上的民主原則，倒不妨看看世界上哪一個實施「美式民主」的國家，久而久之不變成政客只在乎作秀、騙選票，政治家族世襲，最後甚至走上黑金或財團治國的？

如上所述，釋法確有其必要性，香港任何黨派若想在二○○七年或之後直選行政首長，及二○○八年或之後全面普選立法議員，就應在不違背基本法之規定下尋求社會共識，而非以簡單、民粹口號，煽動一些對基本法缺乏瞭解的港民抗爭，使香港政制發展蒙上陰影。

三、台灣對釋法的反應

陳水扁四年多來從不放棄任何一個嘲諷「一國兩制」的機會，在釋法尚未開始之際，即預言港人不可能直接民選特首。陸委會在四月六日當晚，指出釋法結果「形同阻絕了香港在二○○七年進行特首普選的可能性」，更批評「中共當局壓制香港民主的發展，未來港人將更擔心一國是真的，兩制根本是假的。」

港澳協會秘書長、淡江大學張五嶽教授在接受《台灣日報》訪問時表示：「香港民主發展應是更限縮的鳥籠式民主」，並表示香港民主派及民眾爭取民主，是在「一國兩制」的框架中爭取有限民主，並沒有主張「獨立」，只要求行政長官及立法會議員直選，這在西方及所有民主國家看來是合理的。他還表示中國擔心香港更多民主後，也會步上台灣的「社會亂象」並不客觀，大選後台灣更民主了，即使選後發生騷動與大型示威抗議遊行，但仍在軌道中行進。（《台灣日報》2004-04-12）

清華大學社會學研究所研究生葉國豪則為文提醒，按照香港基本法的規定，人大常委會確實擁有解釋基本法的權限，而且台灣應認清即便是香港民主派人士，也是擁護「一國兩制」、反對台獨的。葉國豪亦指出，政府普遍不瞭解香港，並以香港回歸以來的經濟不振來佐證「一國兩制」的失敗，凡此種種除了與國際上的普遍新聞、政治觀點不一致外，也有遮掩政府部門對香港政策與研究不夠深入之嫌，更無法具體告訴台灣民眾「為什麼反對一國兩制？反對一國兩制的什麼？」（《中國時報》2004/4/4）。

台灣當局開口閉口反對、譏笑「一國兩制」，但台灣民眾根本不知其為何物，遑論支持或反對？若要讓台灣民眾真正有選擇，也表示對自己制度有信心，當政者不妨先給民眾知的權利，使其掌握「一國兩制」政策內涵及港澳實踐真相。另外，「一國兩制」顧名思義即是在一個國家下實行兩種制度，根本沒有所謂「重點不在兩制而在一國」、或「兩制被淡化，一國被凸顯」的問題。台灣當局要想繼續反對「一國兩制」，恐怕真得下點功夫了！。

四、美國對釋法的反應

美國在香港回歸後，每一年公佈一份香港觀察報告，公然表達其對香港民主發展及干預「一國兩制」實踐的立場。美國也一再邀請香港民主派李柱銘等議員前往美國華府，一方面向其搜集第一手資料，一方面建立「關注」香港政制發展的正當性。

針對此次釋法，國務院副發言人艾瑞裡於四月二日表示，美方嚴重關切中共在香港社會還沒有全面表達意見之前，就決定對此一重大政治問題進行釋法。艾瑞裡表示，美國強烈支持「香港民主」、「香港選制改革」，以及「普選行政長官」等訴求。艾瑞裡並提醒北京當局，不要忘記曾經承諾讓香港特區政府所享有的權利與自由，北京應容許香港市民決定自己的「政制發展速度與範圍」。港府對此立即提出回應，表示「一國兩制」繼續在香港運作良好，國際社會應該有信心港府會繼續嚴格按照基本法的規定管治香港。發言人又說：「香港政制發展是我們國家內部事務，由中央及特區按照基本法處理。美國政府應尊重這立場，不應干預。」（【香港特區政府網】2004/4/3）。

美國在香港被英國殖民的一百年間，從未針對港人不能治港，港人不能直選港督或議員提出任何抗議，更未就港人是否享有民主、人權提出質疑，卻在香港終於脫離殖民，回到祖國懷抱，並逐步實現民主體制後，一再「嚴重關切」港人權益。美國居心何在，耐人尋味。難道美國對英國撤出香港後，美國未能如它在其他英國殖民地在英國撤出後，直接將原殖民地之利益加以接收感到耿耿於懷？

五、香港政制改革之後續

釋法後，董建華於四月十五日委派政制事務局局長林瑞麟赴北京，代表他向人大常委會提交有關政制發展的第二號報告。林瑞麟在會後表示，行政長官已充分考慮過基本法的有關規定，及專責小組第二號有關政制發展原則問題的報告。他接著說明，從二○○四年一月十六日至四月三日間，專責小組共約見了八十六個團體和個別人士，並收到六百多份意見書，小組已整理好並全數交給人大常委會，小組本身也就基本法裡的原則問題做了研究，第二號報告書歸納了所有這些意見和研究，行政長官亦接納了該報告，將其作為他本人向人大常委會提交報告的附件。林瑞麟希望人大常委會考慮行政長官的報告後，可以給一個積極的回應，以便港府開始研究二○○七年行政長官及二○○八年立法會的產生辦法如何修改。（【香港特區政府網】2004/4/15）

人大常委會在接到第二號報告後，立即派副秘書長喬曉陽於四月二十二日率團到深圳，一共兩天分別聽取港區人大、政協及各界人士對政改報告的意見，並決定在二十五日和二十六兩天召開人大常委會特別會議，討論該報告。

人大常委會立即對第二份報告作出審議安排，在香港社會引起熱烈反響。香港多名港區人大代表在接受採訪時表示，從報告中提出的九項原則可以清楚看到，香港在二○○七及二○○八年普選的條件雖遠未成熟；但民主政治在香港已逐步發展，而基本法便是這個發展過程的基礎和保證。王敏剛代表也提出，香港政改九項原則是在搜集香港社會各界意見，秉承基本法賦予的責任總結而成的；現在最重要的工作是在九項原則下各界尋求共識，尤其是港人應對何為普選有普遍的理解，社會需要將普選過程轉化為可具體操作的內容。（【新華網】2004/4/20）

民主派及部分媒體則猜測，常委會雖將確認修改二○○七年特首和二○○八年立法會選舉辦法，但會先說明香港普選的條件不成熟，普選不可能在二○○七年及二○○八年舉行。

從迅速決定釋法及審議第二號報告看來，兩天會議結束後，人大常委會必將對香港政制改革，特別是二○○七和二○○八年行政長官和立法會是否可以普選等重大問題，作一決定性指示。作者在本文完稿時（四月二十三日）無法猜測結果為何，但只要是依法、合理的決定，港人似無反對的理由，畢竟兩份報告已將數百位香港議員、民間社會及宗教團體負責人、各行各業之專家學者、基層民眾的意見包含在內。任何一位讀者只要花一點點時間，比較一下台灣及香港政府各部會所設之網站，就不難知道誰比較民主，誰比較在乎民意了！

綜合以上，人大常委會基於其權責對基本法再次釋法，是香港政制發展的里程碑。釋法後，人大常委會又決定以最快速度審議港府所提第二號報告，不論結論為何，均顯示中國中央對香港民意及未來政制發展的重視。

在台灣，凡關心香港民主者，不應忽視港人認同中國又追求民主的特質。至於有人操心台灣若實施「一國兩制」將失去直選、普選的權利，那倒不必，以目前台灣對民主高舉、對選舉狂熱的程度來看，有朝一日兩岸在談判「兩制」時，絕對沒有人敢建議改變台灣的選制。至於這樣的選制，是否能將台灣帶向更民主、更正義、更和諧的社會，那又是另外一回事了！◆