東協與台海兩岸之新三角政經情勢分析

壹、前 言

自1980年代以來，東協（ASEAN）與台海兩岸的政經互動存在著競爭（competition）、合作（cooperation）、對立（confrontation）、與衝突（conflict）的「四C」政經外交關係，從台灣南向政策推動開始，積極與東南亞國家建立合作關係，試圖以經貿換取務實的外交關係改善；而大陸對於南向東南亞的發展，則從睦鄰外交策略轉到經貿與技術合作的全方位發展，一則順應中國的和平崛起，二則頗有與台灣南向較勁的意味。東協國家成為台海兩岸拉攏與較勁的場域。

無論如何，東協已經成為東亞政經秩序重組的基石，雖不必然由東協來主導與建構，但必然須要透過東協機制輻射出去來建構。而東協高峰會、東協「十加一」、和「十加三」的政經動向，正是東亞或亞太地區的動力來源，而台海兩岸的關係發展更將受到東協高峰會的定位與走向所衝擊。歷年來的東協高峰會各國立場與各國政經利益考量，也讓大陸與台灣在東南亞的政經發展場域中呈現出「拉鋸戰」的零合遊戲。因此，東協高峰會動向與立場之重大意義和影響，不只是在東亞秩序之建構，也將衝擊到台海兩岸發展趨勢的消長。

貳、第十屆東協高峰會之政經發展與意義

向來東協透過集體行動的方式，來提升其在亞太地區的主導地位，這是東協立足於東亞與亞太的基礎，東協國家間的合作與整合程度已然成為東協在區域地位的保證，而東協高峰會正反映出東協國家集體行動的最佳表現。

2004年底的第十屆東協高峰會在寮國首都永珍舉行，其主要對話夥伴包括中國、日本、南韓、紐西蘭、澳洲、與印度，遠多於以往的參與國，這幾乎涵蓋了將近31億的人口，無疑地也透露出此次會議的代表性與重要性。此次與會的東協領袖更呼籲「北望中國」、「西望印度」之發展策略，來建立新的經貿關係，以確保東協經濟之繁榮。此舉擴張了（或在某種程度取代）以往只是重視「向東」或「向美」的發展路線。基本上，「加強東協與中國和印度商業關係」、「深化東協區域內的經濟整合」、和「推動次區域的發展」，已被視為是東協保持競爭力的三大策略。

第十屆東協高峰會在區域整合進程上可以說已逐步獲得了具體進展，這可以從東協分別與中國、日本、印度、俄羅斯、南韓、澳洲、和紐西蘭等國，簽署加強貿易、安全與政治等多方面的合作協議，更進一步朝向地區經濟整合的發展，以期達到最終建立「東亞經濟體」的目標。事實上，東協已經跟中國（2001）、日本（2003）、和印度（2003）簽署了自由貿易協定，並已展開自由貿易協定談判，今年將與南韓、澳洲與紐西蘭談判參與自由貿易協定的協議。

若針對東協高峰會本身來看，則有三個重要的成果可以在此陳述：首先，就東協本身而言，東協領袖簽署了「永珍行動計畫」，同意在未來六年落實「經濟共同體」、「安全共同體」與「社會及文化共同體」的計畫，試圖於2020年提前落實成立東協經濟共同體目標，類似歐洲共同市場（EEC）的模式。另一則是東協領導人簽署了「十一個優先整合領域的架構協議」，消除關稅壁壘正是成員國積極展開經濟一體化的步驟，這包括汽車業、紡織業、電子商務、保健產品業、航空業、電子業等，這超過全年東協貿易額的一半以上。東協六國將於2007年朝向此目標前進，至於發展較為落後的東協四國（越、柬、寮、緬）則將於2012年落實零關稅概念。

其次，東協領袖同意2005年於馬來西亞吉隆坡與中日韓三國、也同俄羅斯舉辦首屆的「東亞高峰會」，而澳洲與紐西蘭也有意願參加。由於東亞經濟體越來越相互依賴，東亞高峰會不排除在未來接受其他亞洲國家如印度的加入，東亞高峰會的召開也將象徵著「東亞事務東亞化」的發展，完全以亞洲國家為主體，建立一個將美國完全排除在外的區域大型組織。

最後，在反恐與安全議題上，東協同意恐怖份子仍是對本區域的和平與安全構成威脅，有必要進一步加強反恐，透過「交換信息、分享情報和能力建設」、「防止、剷除和打擊國際恐怖主義」。東協也同意設立新的東協國防部長論壇，讓國防部長就安全合作課題交換意見，以避免軍事衝突。當全球反恐體制的形成時，宣示反恐決心可以跟反恐霸主的美國合作，甚至與日本、俄羅斯、印度等加強合作反恐和控制移民，以提高此地區的安全，也透過反恐可以跟中國落實安全問題，避免遭受中共另一種形式的國家安全之恐怖威脅。

不過對於東協高峰會的發展，亦值得去關注一些發展上的困境與阻礙：第一，緬甸民主化問題，一直困擾著東協的內部整合，也衝擊到東協與西方國家的外交關係發展。甚至2006年東協是否按照原計畫由緬甸來主辦仍未討論，緬甸問題拖垮了東協的形象。第二，泰南動亂導致540人喪命，恐將影響整個區域安全，東協是否應該適度干預，也產生內部看法的差異與分歧。第三，東南亞各國發展的程度與速度不一，在整合進程上仍有其問題，這有礙東協走向經濟一體化或類似歐盟的發展。第四，在各國發展程度不一下，唯有各展神通來爭取發展的相對優勢，自由貿易協定（FTA）也成為東南亞國家追求雙邊貿易協定，例如新加坡與泰國欲建立經濟合作、新加坡也跟印尼討論建立密切經濟合作關係、泰國亦跟中國討論FTA、新加坡亦與越南加強合作，這將弱化或挑戰東協集體的自由貿易區的籌碼。

整體來看，中共是這一次高峰會議上的最大贏家，雖然東協的對話夥伴還包括日本、印度、南韓、紐西蘭與澳洲，但就只有中共與東協簽署了多達五項協議，受到重視的程度，似乎超越了東協本身的「永珍行動計畫」宣言。更值得一提的是，東協也首度以形諸文字的宣言方式，承認大陸的市場經濟地位，而東協領袖對於一個中國原則的政策承諾也列入「主席聲明」作法，亦相當罕見。然而能夠讓東協領袖以集體聲明行動方式支持一中原則，並出現在東協正式文件中，便可知道東協國家對中國的重視。而東協一直順應著中共的要求，也讓中共在此次高峰會議上頭角崢嶸、鋒頭矯健，

參、東協與中共之政經雙軌發展

東協與中共雙邊都在進行政經雙軌的競合外交發展，在政治安全外交存在威脅與不安的關係下，試圖以經貿整合和技術合作方式，來降低彼此的不信任或安全威脅之風險，進而創造出雙邊的實質利益，而第十屆東協高峰會更可以看出這種關係的建構與增強。

在東協十國領袖與中國總理溫家寶見證下，東協與中國簽署歷史性的協定，為建構世界最大自由貿易區，基本上分成兩個階段，先後在2010和2015年完成，雙邊自2005年7月1日起，全面啟動關稅進程，對7,000種產品逐步消減和取消關稅，到2010年中國與東協六國先建立自由貿易區，在2015年再與東協其他四個落後國家建立自由貿易區。這個區域高達18億人口，約佔全球人口的三分之一，經濟規模可望達2.4兆美元。所有關稅到2010年取消後，東協的總體經濟產值將高達1兆美元，而與中國高達1.4兆美元將拉近距離。

而在2004年中國與東協之雙邊貿易將超過1,000億美元，而且根據東協秘書長王景榮說法，到自由貿易區落實時，中國與東協的貿易額將高達1,300到1,400億美元，以目前的貿易額來看，這個數字似乎很容易被突破，相對於東協與美國常年之經貿額約1,200億美元、東協與歐盟的貿易額約1,100億美元，這意味著到時中國將成為東協最大貿易夥伴。在此協議中，東協也承認中國的市場經濟地位。其發展結果勢必與北美自由貿易區（NAFTA）和歐盟（EU）形成三角鼎立關係。而在建立自由貿易區的行動計畫中，東協與中國也將在政治、安全、軍事、資訊、科技、醫藥、旅遊和交通運輸方面，彼此加強聯繫與合作。雙邊更同意展開「和平與繁榮戰略夥伴宣言」的行動計畫，加強經貿與安全的保證。

就東協方面來看，東協對中共的態度與立場也出現兩極化的矛盾與衝突，一則備受中國威脅，而在中國所謂「和平崛起」後，也讓東協在心理、經濟與安全上感受到更大的威脅，但另一方面卻又得積極地與中共改善外交關係，以謀取國家政經利益與安全保障，甚至從中國大陸身上獲得更多的市場與經濟利益，例如從東協與中共積極簽訂「南海各方行為準則」、「東協與中共非傳統安全問題合作聯合宣言」、「和平與繁榮戰略夥伴宣言」、「東南亞友好合作條約」、「東協與中國全面經濟合作架構協議」、「東協與中國自由貿易區」等，可以發現東協試圖透過加強與中國政經關係來降低中國的威脅，畢竟「積極交往」遠甚於以「消極對抗」來得理性。也唯有東協與中共積極推動經濟一體化、加強睦鄰外交、加強安全聯繫，在政經共同體的架構下，才能提高東協本身的戰略安全與經濟利益。

就中共方面來看，長期以來中共對區域事務的態度反應相當被動與高姿態，鎖國政策與不結盟立場一直影響著中共的區域外交政策，但進入到後冷戰時期，因為隨著北方的蘇聯帝國崩潰瓦解，讓中共有機會向南發展，並以外交低姿態方式，積極與東南亞謀求建立睦鄰友好之外交關係。進入二十一世紀後，中共更積極地希望與東協建立跨世紀之友好合作的夥伴關係，以及簽訂自由貿易區建構。中共對東南亞的外交策略發展走向，從以往偏重政治、安全外交，轉換成以經貿掛帥的區域發展策略，從重視單邊主義外交機制或是雙邊談判的模式，開展到接受多邊會談與協商的外交發展，大國外交的政經全方位策略至為明顯，足見中共對東南亞的發展策略已經隨著中共的經濟崛起，而讓中共試圖扮演更積極、主導的區域大國角色，「全方位」政經與安全的外交已然成為中共最具彈性與影響的區域策略。對東協極盡施展懷柔策略，並敢於大量援助來換取長遠利益，營造中國「善霸」的形象，要求東南亞堅守「一中」原則。在積極拉攏與結盟東南亞國家的互動中，不僅將東南亞變成中國的後院，出現了中國版的門羅主義思維，而且可以透過與後院的政經整合，提高中共在東亞、甚至在亞太、亦或是亞太經合會上的主導地位，更能讓中國經濟與東南亞整合，形成一個強大的經濟體。

肆、東協、中共和台灣三角關係發展的契機與困境

對東協而言，穩定與和平的台海兩岸關係是東南亞與亞太區域發展的共同利益，假如發生台海戰爭，將讓東亞陷入動盪不安，東亞發展也將陷入困局，至少延遲東亞十年的發展。對中國也將產生非常負面的政經衝擊，對台灣也將造成致命的殺傷力。基本上，三者間的利益是一致的，「合則三贏、戰則三輸」是共同的認知。三角間的政經關係發展是契機與危機，端視三者間的理性互動作為而定。而在此三角關係中，正逐漸出現增強中國與東協的關係穩聽，來壓制台灣不能走向台獨的發展，也降低中國攻打台灣的可能性，似乎是中國與東協的外交默契，卻忽略了台灣的戰略實體與地位。也就是一方面東協與中共強化政經合作發展的路線，另一方面明確東協與台灣的政經分離策略。

（一）、東協與中共之政經合作發展路線強化

東協與中共除了在政治軍事上簽署了「東南亞友好合作條約」（TAC），也積極展開落實自由貿易區的建構，以主動積極方式爭取東協的經貿合作，一則可以掌握東南亞利益，迫使日本與美國處於被動，二則中國以市場優勢為誘因，吸引東協國家疏遠美國與日本，而與中國建立更密切的政經關係。根據東協秘書處的估算，自由貿易區建立後，將使東協對中國出口增加48%，而中國對東協的出口將增加55.1%。基本上，中共利用與東協結盟方式，來提高其在APEC的影響力，甚至以中國與東協自由貿易區的建構，來與以美國為首的北美自由貿易區（NAFTA）分庭抗禮。東協亦可以利用中國來墊高其相對於日本、美國、印度、俄羅斯、甚至歐盟的相對談判籌碼與地位。

另外，中共似乎爭取東協成為中國的「後院」，有穩定的東南亞勢必提高中國在地區的角色扮演，而且可以挾東協力量，提高中國在亞太經合會上的地位，以及相對於俄羅斯、日本、美國、印度在東亞地區的主導權。同時，也居於此理由，中國也將盡量降低俄羅斯、日本、美國、與印度對東南亞的影響力。在降低與增強之間的作為上，中國採取主動積極的增強作為，來聯繫和鞏固與東南亞的政經關係。

（二）、東協與台灣之政經分離發展路線確定

如前所言，當「一中原則」納入東協高峰會之宣言，以文字紀錄東協國家的一中原則政策立場，這證明了東協國家與中共的外交關係改善，也可以說東協國家也得看中共的臉色。相對地，也讓台灣處於被動與被牽制的地位，台灣根本無法跳脫一中的外交限制，東協對台灣反而成為外交的絕緣體，連外交缺口漏電的機會都沒有。台灣又再度陷入東亞外交孤兒的困境，將台灣多年來南向政策累積的務實外交資源完全排除在外，此舉促使台灣必須重新思考東南亞的發展策略。

此外，對東協而言，具體不模糊的兩岸政策立場，表達東協強烈反對台獨的原則，此舉明確立場讓東協以為有助於避免台海安全危機之發生，也可以用來向中共示好。事實上，東協此舉動將使台灣南向政策的發展被定位於經貿投資的範圍，明確定位政經分離的台灣政策，不容許滲透絲毫的政治外交意圖。對台灣而言，其實民進黨政府在2002年大溪會議中就已經明示：南向政策就是對東南亞的經貿投資政策。因此，東南亞國家的一中原則政策似乎不是新的議題，對台灣的衝擊亦不大，畢竟從過去到現在東協對台的一中政策並沒有改變，此舉將一中納入宣言，只能說形式意義大於實質意義而已。不過台灣面對此宣言，也可以更加確定台灣與東南亞政經分離策略的發展路線，只能以經貿掛帥，置政治外交一旁。

基本上，在東協與台海兩岸的三角政經關係中，已經從以往的三角鼎立和政經區隔的關係（以東協為軸心的翹翹板關係），轉變到向大陸傾斜的三角不平衡關係，連帶使台灣經貿優勢也漸失。三角關係的「契機」似乎是對大陸而言，而「危機」似乎是指向台灣，東協依然處於獲利的地位，只是從以往均衡的從台海兩邊獲利，現在只是偏向大陸多獲利一些，少一些利益從台灣獲取，這也透露出東協傾向於大陸，逐漸降低與台灣的往來。也許台灣與東協之經貿利益之重要性並沒有降低，只是大陸與東協的政經互賴關係改善與增強許多。

而中共對東南亞的影響日漸增強，逐漸超越台灣的重要性，這可以從下列三點看出：第一、強勢美元的時代有消退趨勢，反觀人民幣已經成為東亞的強勢貨幣，人民幣的升值與貶值對東亞經濟有相當的衝擊，尤其目前人民幣有升值壓力，如何作為勢必影響到整個東南亞的經濟。第二、在東南亞社會裡，由於美風文化式微，大陸文化卻開始活躍東南亞。從語言、歷史、音樂、文學、市場商機、經濟、地理等，都凸顯東南亞回到中國主流文化價值的系統。第三、大陸到東南亞的觀光客也逐年遽增，儼然成為東南亞主要的觀光客源，這對東南亞的觀光文化影響深遠，也為東南亞帶來更多的觀光外匯。儘管台灣文化在東南亞社會仍有其相當的影響力，台商對東南亞的投資也有其重要性，且台灣到東南亞旅遊的數量亦不少，但這些都沒有辦法有利於台灣與東協的務實外交發展。

伍、代結論：台灣的發展出路

首先，從政治上來考量，中國與東協自由貿易協定的建構雖然有可能將台灣地位邊緣化，不過從經濟上來看，中國與東協自由貿易協定卻可以視為東亞區域整合的漸趨發展，一則有利於東亞經濟一體化的發展，另一則有利於台商在大陸與東南亞的投資。何況此一自由貿易區究竟是否具有高度的排他性，仍須觀察，即使是如此的話，現有的國際多邊貿易體系（尤其是世界貿易組織）也將發揮限制與補救的作法。無疑地，這種現象的結果，可能將促使台灣企業外移或是加速資金外移的速度，降低企業根留台灣發展的相對弱勢。

其次，面對東亞經濟圈日益形成之際，在2010年東亞自由貿易區將日漸建構完成，以東協為核心的東亞自由貿易圈的建構，將日漸凸顯中共的主導地位。值此之際，台灣如何面對東亞政經秩序重建的變遷，進而避免被區域邊緣化的危機，以及又能尋求台灣相對永續發展的優勢，在此必須思考兩個層次的發展（至少有兩個可以突破的點）：一是掌握台灣全球化發展策略的優勢，二是避免處於國際政治外交現實的限制。前者傾向於高階政治層次的思考，強調經濟全球化的建構與接軌，回歸到全球化發展層次，可以跳脫國家界線的限制，唯有突破區域與國家界線，台灣才可以獲取全球的經濟利益。而當台灣企業走向國際化與自由化的發展，已經跟全球經濟接軌。換言之，區域化與全球化的發展對台商企業的發展有利。而後者傾向於低階層次的思維，甚至迴避了國家主權的政治外交劣勢。避開一中原則的外交困境，唯有跳離一中政治思維架構，思考非政治外交場域的發展，儼然可以成為台灣當前外交策略的管道。換言之，就是透過社會文化場域的外交推動，或是推動國際非政府組織的發展，結合全球市民社會整合的發展機制，可以提升台灣與東協國家的實質外交的推動。

最後，當台灣欲走向東亞或亞太、乃至全世界，以便追求台灣的永續經濟發展，大陸市場與東南亞市場就得必須先掌握。面對此，台海兩岸的關係改善仍是台灣經濟發展的關鍵所在，中國大陸因素是無法迴避的，台灣的去中國化是政治思維，不是經濟與社會思維，更無法富裕台灣的社會與經濟資本，而僅只是政治思維將為台灣經濟發展頻添無謂的危機與風險。假如台灣與大陸關係無法有效改善，台灣將失去區域發展的契機與優勢。為共創台海兩岸的經貿優勢與雙贏局面，台灣更應該比大陸積極主動地來尋求關係改善，多從經濟與社會來思維，避免陷入政治語言操弄與思維，在這一點上台灣倒是可以創造出主動的外交與經貿優勢。◆