中共「反分裂國家法」之預測與分析

一、背 景：

中共的對台政策之最終的目的為「統一中國」，但是江澤民的統一政策和第二代不同則在於第二代將「統一」視為十年、二十年、一代人的任務，而江澤民則視為兩階段的任務，用江八點的話就是「統一分兩步走」，對第四代而言，統一也不是政策上的優先任務，但是與江澤民不同的地方在於江澤民的對手是國民黨執政的台灣，這是雙方有「一中原則」下的兩岸關係，所以邁向統一之前的工作是加強交流，透過交流相互理解，水到渠成，完成統一，而胡錦濤所面對的則是民進黨執政的台灣，這是「一中、一台」的對抗式的兩岸關係，所以促統的工作必須從反獨開始，遏止台獨、阻止分裂才有可能期望統一，用現在的話就是「反獨重於促統」，而正好在胡掌權的數年，也是台灣執政者認為機不可失的幾年，因此從「一中、一台」、對中國「聖戰」、公民投票法、修憲制憲、正名運動、去中國化等等政策作為，對中共而言，在過去統一工作的阻止和障礙主要都是來自外力，而現在的挑戰、困難，則增加了甚至是主要來自台灣的內部的分裂，一件一件對胡錦濤而言，都是在統一工作上，完全沒有遭遇過的困難和挑戰，因此，在面對統一形勢的新挑戰下，中共在過去的幾年似乎一直處在挨打的局面，因而在大陸的民族主義情緒也隨著台獨的作為而不斷升高，在此情況下，胡必須有所作為才可能引導民氣，以免傷及中共政權，而引導民氣的作為很多，從發表強硬聲明到發動軍事打擊之間，可以有許多選項，從今(2004)年的兩岸關係來看，胡溫體制先是在台灣大選之前保持沉默，台灣大選之後到五一七看到泛藍翻盤的機率不再，因此發表了以強硬為主的「五一七聲明」，當時指出兩條路，一條是懸崖勒馬；一條是一意孤行，強調「台獨」沒和平，分裂沒有穩定，經過半年到了台灣立委選舉可以看出台灣的執政當局，不但沒有懸崖勒馬，而且是加速「正名」「修憲」，特別在美國明白表示反對的情況下，陳水扁依然強硬，是以台灣的發展顯然完全不把中共的警告視為嚴肅的課題，從而使胡的對台政策選擇的空間再一次狹化，但對胡溫政權而言(其實除了小布希政權之外，任何政權都是一樣)自然並不願意輕啟戰端，以致影響經濟，影響政權形象、國家形象，而面對台獨的傾向愈來愈明顯、愈來愈無法遏止的情況下，什麼才是比嚴厲警告更直接、壓力更大(不是以往已經一再使用的軍演武嚇)，而又不是直接動用軍事打擊的手段呢?因此法律手段的威嚇就成為一種對台獨鬥爭的新思考。

二、緣 起：

有關中共新華社宣佈已經提交人大常委會送審的「反分裂國家法」，其最早系由2000年11月當時民革中央曾向政協提交一份「反分裂國家法」的建議，當時十分受到中共的重視且列為重要議題，其後隨著台獨勢力的不斷成長，中共人大內部開始出現「國家統一法」的聲音，去(2003)年5月溫家寶在英國首次公開對外提及，其後國台辦的王在希、李惟一也分別在不同的場合提出類似的說法，至今(2004)年12月17日中共正是公開對外證實此法的草擬，而名稱為「反分裂國家法」。

三、內容臆測：

中共的「反分裂國家法」一經提出果然多方震動，大家也都沒有與中共進行法律鬥爭的經驗，因此，對此一法律自然充滿焦慮、充滿不安，紛紛臆測此一法律究竟會以何種面貌面世，我們從目前極為有限的資訊加以臆測，應該還是可以整理出某些輪廓：

(一)法的位階：按中共「全國人大」的立法程序和方式，此次「反分裂國家法」是送請人大常委會審議，審議之後再送「全國人大」審查。換言之，此一法律是由「全國人大」完成其立法程序，因此我們可以理解此一法律的位階，可以說僅次於中共的「憲法」，是以一旦由明(2005)年3月「全國人大」通過之後，則對中共黨、政、軍各團體各族人民都是有效的，必須一體遵行，這代表此一法律的概括性高，通過立法之後，恐怕各黨、政、軍還有相關條例、規章加以制定、補充，以便成為一套的、相對完備的反分裂的法律體系。

(二)法的性質：法律一般而言，不針對個別事物立法，但這只是普遍原則，既有原則自有例外，法律的制定有時也可以針對個別的對象來立法，例如美國的「台灣關係法」、中共的「港、澳基本法」都是例證，因此，此次中共的「反分裂國家法」究竟是普遍意義的法條或是特別法呢?我們發現當中共宣佈此法送審之後有不少的後續相關人士出面發言，在這些人之中，最初有不少是涉台系統的官員和學者，我們以為只依據他們的發言作判斷是不足的，因為以他們的專業，自然會將「反分裂法」引向「台獨」，但是之後有大陸法界人士的發言，有中共駐外使節的發言，特別是美國不具名的高級官員的反對，從這些資訊來看，則我們可以大致斷言，「反分裂法」是一項「特別法」，顯然具有強烈和明確的針對性，以台獨為對象，在法律條文中肯定有台灣、台獨等字眼，如果有其他的針對性，如疆獨、藏獨適法的問題則是法理的延伸，而不是明顯的法律條文的規範，大致的方向應該已經是十分明確的，由於中共視「台灣為中國的一部份」。因此，此法定位為「國內法」，在法理上也符合中共政治邏輯，所以中共的作法是一方面與其國內法，如公務員法草案、公證法草案、可再生能源法、刑法有關信用卡規定等法一併送人大常委會審議，一方面也因為「台獨問題」畢竟具有國際因素是以在事前也以大動作照會相關各國周知，這也說明此法的特殊性。

(三)法的內容：以現有的資料來看，中共的「反分裂法」是來自「統一法」，因此，其他分裂內容有可能區分為二大塊：一部份是闡明中共完全「統一國家」的法理依據、國家意志和統一的方法；另一部份則是阻撓統一及反分裂行為的界定和罰則。在第一部分，必然強調統一國家神聖性和法理正當性，國家在現實上的未能真正統一的現狀，以及中共追求統一的方法：「和平統一、一國兩制」的方案，此外，在法理上中共必然需要借此法之訂定，在法律給予兩岸目前不統一現狀下的台灣政府一個法律的定位。換言之，在反分裂法中有可能賦予「中華民國」一定的位階，以便在邏輯上可以說明中華人民共和國允許「中華民國」的存在不是允許分裂，否則北京政權自己就首先違法，此一定位應該是在法理上不承認中華民國是國家，政治上不否認為某一種高於地方政府的位階的一種政治地位。換言之，此一定位必須在法理上兩岸同屬「一個中國」，而在政治上是不否認台灣當局是分離、平等的政治法人，但不是與北京對等的政治法人，處理中華民國的部份就包含了區分台灣和台獨的事實概念，以便使得「反分裂法」可以明確其對像為台獨而非台灣，這也是中共立這一部法律「進可攻，退可守」的立法技巧，既未改變事實的現狀，又強化了法理正當性。

至於第二部份，則是針對分裂行為的部份，以中共以往在政治鬥爭上的政治習性，以及到目前為止，中共都不放棄「寄希望於台灣人民」的政治號召來看，中共在立法定義「分裂行為」時，必定不會留下台灣人民誤解的空間，因此有關「分裂行為」的確定，應該是重複中共的台灣問題白皮書提出的三種情況，即：「台灣宣佈獨立或採取實質性步驟走向獨立」「外國武力干涉或侵佔台灣」「台灣當局無限期拖延或阻撓和平統一目標的實現」，此一分裂行為的定義的最大好處是使得反分裂的對象必然只是台灣當局和某些特定的對象，而不可能是一般的台商、台灣人民；其次其震動也最小，也顯示中共的對台政策沒有巨大的變化，在國際上也可以顯示在對台政策上的延續性；其三中共中央仍然可以掌握「台獨」的定義權，以便保持行動選擇的主動性，有了分裂行為的定義之後，自然是對分裂行為處置手段，如此就可以邏輯地將武力安排為懲罰的手段，端上檯面，不論在法理上、邏輯上、國際關係上都可以是順理成章，因此在反分裂的部分，中共的作為就是將以往的政策條文化、法律化、規範化。當然作為一部完備的法律，個人不排除中共在對分裂懲罰的規定之外，也可能對贊成統一的行為，提出某些預期性的獎勵，以體現「恩威並用、寬嚴互濟」的統治之道，這也就是中共所說一旦需要動武，則可以師出有名、於法有據，同時在此情況下，逼不得已動用武力的話，胡溫政權的責任也不大，因為法律是由代表全國人民意志和權利的「全國人大代表」所制定，胡溫是依法行事而已，同時此法的制定尚有統一中共各個部門相關的對台工作的認識的邊際功能。

四、若干疑點：

中共的「反分裂法」公佈之後，在台灣引起震動之餘，也同時引起四類的疑問，有必要一併加以討論。

(一)為何從「統一法」而「反分裂法」：看起來中共的內部應該經過十分縝密的討論、分析此一法律不同名稱的利弊得失，首先「統一法」為名必然是明示了兩岸不統一的事實狀態，既然目前是不統一則中共在堅持「一中原則」上就有改變現狀的疑慮，從而需要更多文字加以說明，而反分裂則在法理是完全繼承了「一中原則」；其次「反分裂法」也釐清了背離「一中原則」的責任歸屬是在台灣，不在大陸；其三反分裂原本就是一個國家的主權範圍之內的事務，外國無法干涉、也無法不贊成，因此英國廣播公司，對中共此法的第一反應是「顯示中共無意改變現狀」「美國可能可以接受」，顯然對英國自己內部有北愛爾蘭問題的國家而言，在「反分裂」上是一個共同的心聲，當然美國官員在12月21日(2004.12.22《聯合報》)表示反對，但觀察美國官員的說法，極有可能是為了安撫美國境內的「藍軍」(BlueTeam)，何以需要呢?大家只要看一看伊拉克問題，就理解小布希目前的處境了。總之，中共最終選擇了「反分裂法」，而捨棄「統一法」是一種戰略進攻、戰術防禦、攻守兼備的作為。

(二)為何不直接命名為「反台獨法案」：「反分裂法」本身即是特別法則從政治上到法律上都是針對台獨，因此在理論上若稱之為「反台獨法案」，則應該更具有針對性，或是美國也更加沒有反對的理由，則中共又何以捨「反台獨」而用「反分裂」，個人以為其一是雖然「反分裂法」在政治上、法律上均有強烈的指向性，但是中共內部分裂國土的危機畢竟不是只有「台獨」，尚有「疆獨」「藏獨」，如果以「反台獨」為法律命名，則在法理上，就無法擴大解釋和適用，將來一旦有所必要則需為反「維獨」「藏獨」另立他法，而以「反分裂法」為名，則日後只需修改文字就可適用，同時，詳細閱讀中共的「五一七聲明」，在開宗明義就說「堅決制止旨在分裂中國的『台灣獨立』活動」，在此一政治用語的背後，自然令人邏輯地推論是否有不是「旨在分裂中國」的「台獨」活動。換言之，中共希望對「台獨」活動也做出區分，以便在政治上縮小打擊面、擴大團結面，因此，不使用在政治上不利於分化對手的字眼，而使用反分裂。

(三)為何不適用於港澳地區：從法的位階來看，「基本法」和「反分裂法」的位階相同，都是由「全國人大」直接制訂，如果「反分裂法」通過之後，在港澳地區同樣適用，則容易出現兩法同管一地的尷尬，特別是台灣政府在港澳設有正式的代表，如果一旦台灣當局被視為分裂主義的政權，則在港澳地區的台灣當局就是非法的活動和違法人士，但是台灣政府在港澳設立的代表，又是經特區政府允許的合法團體，由於「基本法」和「反分裂法」的位階相同，兩者便在港台、澳台問題上出現矛盾，而無法執行，因此「反分裂法」不適用港澳地區，一方面排除適法的矛盾，一方面體現一國兩制的特殊性，同時「基本法」以及未來在港澳地區制訂的「23條」立法工作，必然也有周延的規範，所以說「反分裂法」不適用港澳是周延的設計。

(四)制訂法律之後，兩岸形勢是離戰爭更近或是更遠：按上述的分析，胡溫政權制定此法對大陸民族主義熱情，具有紓解的效果，則理論上有了「反分裂法」，則武力必然就是第二、第三選擇，這就是說，軍事行動就不是立即的選項，但是依此法的立法精神來看，則台獨的空間確實會因為「反分裂法」的通過而更加窄化，如果說以往是和平和戰爭的選擇，此法的訂定對台灣而言，就變成「反戰」與「戰爭」的選擇，因而兩岸的形勢也自然更加嚴峻，戰爭的機會也在增加，但不應該是立即啟戰的危險。

五、結 論：

此一新聞最初見報之際，台灣的大陸學者多少有許錯愕之感，隨之從普通法的角度去思考建構其可能的內容，但隨著形勢的發展，目前看來「反分裂法」極可能是特別法，因此，較早許多看法、想法均必須有所修正，我們有必要謹慎因應，我們的政府不能因民主制度而率性，我們的政府不能將民主只停留在選舉，我們的政府更不能借民主而濫用美國的保證，我們的政府必須真正融入國際，以國際慣例來辦外交，陳水扁政府剩下三年多的時間了，面對此一形勢，如果還不能捨台獨而就台灣，則民進黨的執政地位必將不保。