美國對台政策的歷史考察

「在佔全球四分之一的東方地區，亟應建立一個美國的基地，作為保持美國在東方海上權利的手段，而且是絕對需要的一種手段。」「台灣恰好位於中國沿海主要商港的前面，在海陸軍事上處於有利的地位。只要配置一支軍力充實的海軍，不但可以掩護並控制那些商港，並且可以控制中國東北海面的入口。」

這是一八五四年，美國遠東艦隊司令培理(Mathew C. Perry)將軍於登陸基隆考察後，給美國總統斐爾摩(Millard Fillmore)報告中的主張。

「日本與中國有所不同，我們應該歡迎日本成為一個盟友，當與中國有衝突時，文明諸國應視日本為一夥伴。」「美國不願侵略他國的土地，但其友邦如欲擴張疆域，實行佔領他國控制不到的地方，美國樂觀其成。」

一八七一年，於天津談判中日條約續約，其中包括准軍事同盟條款，內容外洩，時美國駐日公使迪龍(Charles E. Delong)深慮中日同盟會與美為敵，向國務卿費雪(Fish)報告，而有前一段的主張。在獲取費雪同意後，迪龍即利用中日「牡丹社事件」煽動日本攻佔台灣，後一段話是迪龍對副島種臣說的，而終於有一八七四年，日本進攻牡丹社。

「問題在於中國是否希望和平，如果他的確盼和，就應該接受日本提出的條件。」「台灣割讓給日本，並不是那樣可厭，因為這是一個大戰爭的結果，給勝利者一些報酬似乎是自然的。」

在《馬關條約》談判時，美國駐日公使田貝(Charles Denby)和前國務卿福士德(John W. Foster)為日本要求割台助陣，分別說出了以上二段話。

以台灣為餌，挑撥中日對立，這項「以日制中」的美國遠東戰略，一直到一九四一年十二月「珍珠港事變」為止。雖然，美國和日本終於爆發太平洋戰爭，但卻有效的壓制了近代中國現代化的進程，並使二戰後的太平洋成為美國的內海。

「這海島（台灣）潛在上太重要，那裡可以將之僅視為中國一普通行省而只是最近被日軍所佔領。歷史早就指出台灣在西太平洋邊緣的軍事戰略重要性，也指出台灣資源和工業遠勝於大陸各行省，如此重要，難許我們輕易將台灣交給中國人控制。」

這是一九四二年，葛超智(G. Kerr)在新成立的「遠東戰略小組」中的主張，最後未被美國當局接受，而有《開羅宣言》及一九四五年的台灣光復。葛超智雖未能實現戰後美國托管台灣，但後來終身為戰後台獨運動的鼓吹者。

「同時，美國亦應準備，一旦上述措施均告失敗，必要時即以武力干預。美方之軍事干預不宜公然以美國的戰略利益為基礎，而宜以國際上可接受之原則，即台灣人民自決之原則，進行干預。這就牽涉到台灣自主運動。如果島上（台灣）中國政府明顯地已無力阻止台灣陷共，則台灣自主運動即全面發動。」

這是「徐蚌會戰」後，國民黨兵敗如山倒，一九四九年一月十四日，美國代理國務卿羅威特(Robert A. Lovett)給杜魯門總統的備忘錄。後，蔣介石遷台，一九五○年韓戰爆發，美國片面宣佈第七艦隊進駐台灣海峽，羅威特之議遂作罷，直至一九七二年《上海公報》和季辛吉的「一個中國，但非現在」。一九七九年中美建交後，美國國會逕自通過《台灣關係法》。

韓戰後的美國對台政策，我們曾以「以獨制蔣，以蔣制共，以共製蘇」概括之；一九九一年蘇聯瓦解，美國經過一個時期「拆散中國」的喧囂，後來的對台政策，我們則以「不統不獨，不戰不和，以台制中」概括之。

所以，在國民黨放棄「反攻大陸」後，美國為了「以台制中」的戰略利益，只有「不台獨的台獨政權」才是唯一的利多。一旦兩岸統一或和解，美國就無以「以台制中」了；一旦台灣宣佈獨立，必引起兩岸統獨內戰，除非美國接受台灣陷共，否則必須介入兩岸內戰，這亦非美國國家利益之所在。李登輝從「民主先生」到「麻煩的製造者」；布希從保護陳水扁的「天使」到怒斥陳水扁，並不是由於李、扁「不統」「不和」，而是由於企圖宣佈台獨而引發兩岸內戰，也就是李、扁沒能保證「不獨」、「不戰」。

在總統大選期間，馬英九一開始就提出重回「九二共識」的兩岸和解政策，而言「不統、不獨、不武」來維持兩岸現狀。但馬英九的兩岸政策卻沒有「不和」，且要簽訂兩岸和平協議。

當時就有美國學者質疑，如果馬英九當選會不會像韓國的盧武鉉一般，出現一個「不配合美國亞洲政策的民主政府」。

競選期間，馬英九訪美，就有智庫學者曾提出三個問題：(1)兩岸和解會不會損及美國國家利益？(2)兩岸和解會不會降低美國對台灣的影響力？(3)當時小泉政府，與中國衝突，國民黨政府會站在那一邊？當時，馬英九的答覆全是否定的。但站在美國「以台制中」的戰略立場來看，美國智庫學者的擔心，也非憑空無據的。因為，馬英九沒有「不和」，美國要如何「以台制中」。

去年五月二十日，馬英九就任總統後，即大力推動兩岸和解政策。七月底，完成了週末直航；十二月底實現了兩岸大三通；陳雲林來台了，熊貓也來台了。兩岸CECA也端上了檯面。

去年十一月，民主黨歐巴馬當選美國總統，今年一月二十日就職。歐巴馬上台，除了忙於金融海嘯外，中美關係則是美國外交的重中之重。歐巴馬會有怎樣的對華（台）政策，又引起了各方智庫學者的討論。至於如何看待馬英九的兩岸和解政策則是其中的焦點。

華府智庫「布魯金斯研究院」於去年十二月舉行了一場「美中關係正常化」研討會，邀請了二位曾任美國國家安全顧問的史考克羅和布裡辛斯基擔任主講人，史考克羅稱讚「馬英九總統就職以來致力改善兩岸關係，消除了美中關係發展中的一個不穩定因素。」並認為「馬英九有相當平衡的看法，深知台灣應該如何進退，因此美國感到非常放心。」（《中時電子報》08-12-12）

十二月十八日，太平洋美軍司令吉亭在華府外籍記者會上稱：「台灣海峽雙方近幾個月透過對話的確降低台海緊張，美國對此感謝。」「美國不會視這些成果為理所當然，感謝『相關國家』包括台灣、中國都負起責任。」但「兩岸關係雖有進展，尚未達到戰略上巨大改變的地步。」（《大公網訊》，08-12-19）

今年一月五日，華府智庫戰略暨國際中心研究員葛來儀撰文預測歐巴馬將推動美中台「正和」(positive-sum)關係。她稱：「修補並強化美台關係：美國堅定的支持，可讓馬英九總統更有信心持續與北京談判，努力達成更穩定和持續的活路模式。」「鼓勵兩岸進一步改善關係；美國將持續鼓勵兩岸協商，尋求解決問題及和平解決歧見。」「美國將尋求建立一個讓台灣覺得安全，又維持與北京對話誘因的環境。」「會支持反映台灣人民期望的民主體系，但不會與北京合作長保國民黨執政，因為這得由台灣人民決定。」（《聯合報》09-01-07）

「尚未達到戰略上巨大改變的地步」。當是指目前兩岸關係改善，並未達到美國要改變「以台制中」的戰略。

葛來儀的預測有三點值得注意。

(1)馬英九改善兩岸關係政策須在美國「支持」和「鼓勵」下才能有「信心」和「進一步」。馬英九過去九個月來推動的兩岸關係改善有得到美國政府的「支持」和「鼓勵」嗎？這可以去問問楊蘇棣。倒是扯馬英九後腿的民進黨「圍陳」事件及陳水扁貪腐案進入司法程序後，馬英九得到了美國「自由之家」包括他老師孔傑榮的指責和質疑。

(2)兩岸關係改善了，兩岸和平了，這不是安全嗎？為什麼一定要美國來「讓台灣覺得安全」的環境，才能「維持與北京對話誘因」呢？現在兩岸不正在對話嗎？不是比以前美國所支持的李登輝時代和陳水扁時期更「覺得安全」嗎？

(3)國民黨馬英九的執政，難道不是「由台灣人民決定」的嗎？難道不是「反映台灣人民期望的民主體系」嗎？老實說，北京無法「長保國民黨執政」，北京和美國合作也不能「長保國民黨執政」，只有國民黨自己才能「長保國民黨執政」！葛來儀的這句「廢話」當不是廢話，而是有潛台詞的，那當是美國仍寄望於「不台獨的台獨」民進黨能在台灣執政，才是真正符合美國利益的。所以，葛來儀的兩岸關係雖不是「不和」，但也至少是「和而不解」。

今年一月十日，國務院公佈了即將卸任的美國副國務卿尼格羅龐提在北京和美國商會的談話內容說：「這幾個月來，大陸與台灣間的多項接觸，緩解了兩岸關係，讓我深受鼓舞，因此我要說，在台灣海峽這個議題上，我們正處在一個充滿希望的階段。」(《中國時報》09-01-12)

但，一月十二日美國企業研究所，發表由卜大年和費德保共同執筆的《美國的亞洲戰略報告》認為，「雖然美中目前都希望發展良好合作關係，但北京領導人事實上還是在各方面要和美國一爭長短，尤其是中國真正崛起成為大國之後，究竟在軍事外交上會採取什麼立場，充滿不確定性。」「中國軍事大有進展，台灣卻沒有為自己的防衛能力做夠多努力，但美國在協助台灣提升自衛能力並嚇阻中國的誘因方面，做得也不夠。」「或者台灣孤立絕望到一個程度，其政府和人民乾脆投降，接受中國任何條件。如果美國允許這種情況發生，日韓及亞洲盟邦都會質疑美國的安全保證。」(《自由時報》09-01-14)

一月二十九日，喬治華盛頓大學艾略特國際關係學院，就兩岸關係召開研討會，沙特發言說：「馬英九的政策在美國得到很大的支持，真心希望馬英九成功。」但他也說：「萬一美國和台灣的戰略目標開始分歧，台灣倒向中國，美國要怎麼做？美國是超級強權，並不需要台灣，如果台灣認為不需要美國的幫助，美國未來可以和日本，甚至直接和中國談判。」會中，任雪麗也發言表示：「雖然美國支持馬英九政府的兩岸和解，但民進黨和綠營民眾在陳雲林來台時的大規模抗議行動，對台灣長遠來看是好事，因為這打破北京和國際的幻想，以為馬英九可以代全台灣民眾做決定。」柯爾教授也發言：「台灣的國防似乎已自行讓步，北京還有撤飛彈的誘因嗎？兩岸軍力早已失衡，未來台灣也不可能追得上北京的國防力量。但是人民的意志和政府政策仍可以在其他方面展現抗衡的決心。如果馬政府從未考慮，萬一拚開放失敗，北京不讓步，台灣有沒有其他選擇？」（《自由時報》09-01-31）

根據傅建中的報導，沙特在會中發言還說了，「要考慮馬政府的兩岸政策，有可能使台灣進入中國的軌道，在那軌道上運行，果真如此，對美或在整個亞太地區的佈局不利，屆時美國就得重新評估整個情勢，做出有利於自己的代替方案。」另外，柯爾私下表示，「美國絕不會放棄台灣，即使和中共兵戎相見，亦在所不惜。美國扮演台灣保護神的角色已長達六十年，怎麼會輕易的一走了之。」（《中國時報》09-02-06）

雖然沙特說：「馬英九的政策在美國得到很大的支持。」但傅建中卻說：「像沙特這樣毫不保留支持馬英九的美國學者實在少見。」（同前）我們就不必再提一些親綠的美國學者和政客了。

一月十五日，希拉蕊在參議院提名聽證會上，代表歐巴馬政府第一次公開提到對華政策和台灣問題，據報導說：

「希拉蕊回答說，歐巴馬政府的政策，將是『協助台灣與中國以和平方式化解歧見』，同時，美國也要清楚表明『不接受任何片面改變現狀之舉』。她指出，新政府將繼續維繫『我們的一個中國政策』以及三項公報中有關台灣的條款，同時也要信守《台灣關係法》，它鋪陳了我們的關係之法律基礎。」

另外，希拉蕊表示，新政府將與中共發展正面、合作的關係。她指出，美國鼓勵中共在國際社會扮演完全且負責的角色，希望中共與各國一同面對氣候變遷，核武擴散等挑戰，也盼中國成為更開放，更具市場走向的社會，『但是，最終仍然取決於他們』。」（《中國時報》09-01-16）

二月十二日，歐巴馬政府舉行首次外交政策發表會，主持人為副國務卿史坦貝克，據報導云：

「他強調，美國採行『一個中國』政策的架構約三十年，對相關國家及區域非常有用，這個架構促成兩岸繁榮及台灣民主，美國維持這個一中架構非常重要，可讓各方持續享有這些利益。

他指出，美國深受海峽兩岸對話鼓舞，這創造解決台灣與中共歧見的機會，這是非常正面的發展，基於一中政策，美國盡全力支持兩岸和平解決歧見、持續往前發展，緊密接觸，包括人民之間的交流，這是兩岸領導人最近完成的重要成就。

他個人為兩岸這些努力鼓掌，美國也很支持這些作法，鼓勵兩岸持續建立對話。」(「中央社」09-02-13)

新任美國國家情報總監布萊爾，十二日亦在國會提及台灣問題。據報導稱：

「布萊爾回答，馬總統當選後的各項進展，『是近年來我們見到最正面的』，馬政府與中國採取的行動令人非常鼓舞，這些作為包括解決旅遊、銀行業務以及文藝交流等事務性議題。

他強調，營造有利兩岸人民的動力非常重要，他為兩岸都採取這樣的作法鼓掌。

至於美國可以採取的作為，布萊爾說，主要是確保台海雙方都不至於想採取軍事行動，這意味著「維持（軍事）平衡」，這也是台灣關係法的明確目的。

他強調，很清楚的，台灣不能因為缺乏防衛能力就覺得必須一切聽命於中國，而中國也不能以一面倒的優勢來威嚇台灣。

另一方面，布萊爾表示，台灣也必須認知，長期的安全需要與中國方面的各項安排，而非僅僅只依賴軍事防衛，如果美國可以維持正確平衡，那麼大家就會朝向以政治與人民互動的方式解決問題。他相信，經過一段時間，兩岸做得到。

他認為，可以透過一些安排，使台灣獲得渴望的國際空間；同時讓中國放心，『一個中國』是實際可行的政策。

所以他說，美國只需要鼓勵兩岸持續這些交流，且確保台海雙方對軍事冒進毫無興趣。」（同前）

這是歐巴馬政府對馬英九改善兩岸關係政策的肯定。並且，從布萊爾的所言中，有二點值得注意。

(1)他把「維持（軍事）平衡」界定為「確保台海雙方都不至想採取軍事行動」，而不是一些智庫學者所說的台灣必須向美國軍購。

(2)兩岸雙方不能是「威嚇」和「聽命」的關係，可以由美國來「維持正確平衡」。台灣長期的安全問題，「非僅僅只依賴軍事防衛」，而「需要與中國方面的各項安排」。這應該意味著，美國願意接受兩岸自行對等的和解。

二月十三日，希拉蕊在亞洲協會紐約總部發表演說，不但主張「我們期待兩岸關係有更大改善」，並且用中國古諺語「同舟共濟」來形容未來的中美關係，她說：「這則中國古諺語在今天將繼續指引我們前進的方向。」（《中評社》09-02-14）希拉蕊並於二月十五日啟程訪問亞洲，二十日至二十二日訪中國大陸。

記得一九九二年，柯林頓競選美國總統時，曾指責中共是「從巴格達到北京的暴君」。為何十六年後，希拉蕊要與「北京的暴君」「同舟共濟」呢？記得，一九九五年，柯林頓總統批准李登輝赴美演講，引起中共兩次飛彈軍演，美國航艦與中共潛艇在海上對峙，為何現在要「期待兩岸關係有更大改善」？

老實說，美國和希拉蕊的改變，是在於十六年間中國的繁榮發展，不但金融海嘯，美國期待中共的配合。並且，北韓、中東的問題，美國也期待中共的協助。更重要的是，台灣人民已唾棄台獨，選出了一個不搞台獨的新總統。

但我們綜觀這時期美國各智庫和學術單位的學者意見，卻非常遺憾的發現，大多數的人似不能走出冷戰思維，並且和我們所臚列的一五○年來美國對台政策的思維仍是一脈相傳，而有跡可尋。所以，要改變美國人對台政策的思維，就只有改變中國和改變台灣。

改變中國，就是要改變中國的貧弱和落後，要使中國的自衛力量強大到列強不再敢予染指。改變台灣，就是盡快的要恢復台灣人民傳統的愛國主義精神，不再有人敢於充當列強帝國主義的工具來分裂祖國。中國人，團結起來，統一我們自己的祖國，復興我們苦難而偉大的民族，那麼，一五○年來，美國人對台政策的思維就不能不改變了。◆