G20峰會確立多極時代的協調體制

一、前　言

今年四月間在倫敦召開的二十國集團（G20）金融高峰會雖已落幕，但它所確立的多極時代的協調體制則正在上路，亦即以中國為首的新興經濟國家集團的立場和聲音已被考慮進去，並開始能與美歐兩大先進國家集團共同參與建構全球金融新秩序。

不容置疑的，美國次級房貸金融危機是導致這一波全球金融海嘯肆虐的元兇。在這次G20峰會，由美國單極主導的國際金融體制（特別是「美元獨霸」的格局）已遭到中國、俄羅斯、巴西等新興經濟國家集團的質疑和挑戰，並倡議應成立超主權的國際儲備貨幣來替代美元的地位。另外，歐洲強烈要求以嚴格金融監管來防範金融危機再發生，又與美國強調擴大財政支出來扶持經濟的立場相對抗，更形成了「歐洲資本主義對抗美國資本主義」的矛盾。

儘管這次G20峰會的最後結果，並未對新興經濟國家集團要求「改變以美元為外匯儲備體系」的訴求進行實質討論，但對「強化國際貨幣基金（IMF）功能」、「提供全球貿易融資」等因應全球金融危機之建議，則提出多項具體措施，也相當突顯新興經濟國家集團（特別是中國）在G20峰會的「存在感」日益鮮明和增強，G20峰會遂確立了多極時代的協調體制。

二、G20峰會背後的多極對抗

從歷史發展的角度看，G20會議成立於1999年，當時僅屬於財長和央行總裁的部長級會議，主要任務在因應1997年發生的亞洲金融危機，並體認到要解決國際金融問題，除歐美已開發國家外，也需要具影響力的開發中國家一起參與。當時會議的定位是，在IMF和世界銀行架構下的非正式對話，旨在推動國際金融體制改革，以及已開發國家和開發中國家就實質性金融問題進行討論和研究。

2008年G20部長級會議提升到領袖級會議，並在華盛頓召開第一屆G20金融高峰會，背景是在全球化浪潮下，美國次級房貸風暴擴散為全球金融海嘯，以及全球經濟景氣衰退，WTO多哈回合談判遲遲無所進展，各主要國家紛紛採取貿易保護政策。由於由已開發國家（俄羅斯除外）所組成的八大工業國家集團（G8）峰會已無能力處理上述全球性問題，因而必須擴大納入金磚四國（BRICs）和其他主要新興經濟國家進行多極參與，共同協調。外界普遍認為，G20峰會討論的議題曾經是G8峰會的專利，如今具影響力的新興經濟國家抬頭，並參與G20峰會，要求更多的發言權，已使得原有的G8峰會機能相對縮小，甚至有被G20峰會取代的態勢。

若進一步拆解G20峰會的成員結構，正反映當前國際經濟實力的結構。英、法、德、義、美、加、日、俄是G8的成員國，巴西、印度、中國則是BRICs的成員國，荷蘭是歐洲金融中心，西班牙是世界第八大經濟體，北美洲的墨西哥、南美洲的阿根廷、東南亞的印尼均屬於擁有豐富原物料的國家，東亞的韓國是OECD成員國，中東的沙烏地阿拉伯更是石油大國，近東的土耳其、非洲的南非則為「金磚十一國（Next 11）」成員。另外，一些國際和區域組織領導人，譬如歐盟委員會主席、東協主席（泰國籍）、金融穩定論壇主席、IMF總裁、世界銀行行長、世貿組織秘書長、聯合國秘書長、非洲發展新夥伴計畫主席，也都因涉及相關議題而應邀與會。

第一屆華盛頓G20峰會雖已建構新的全球體制雛型，也讓開發程度不同的國家都能平起平坐來尋求解決問題之道，但因涉及各國核心利益差異性過大，最終並未創造出具體成果。第二屆倫敦G20峰會的召開，正遭整體外部金融、經濟和貿易形勢嚴峻，也使得該次峰會成為世所關注的焦點。而在因應全球危機問題上，新興經濟國家集團力爭發言權，歐美兩大集團為維護本身利益則既聯合又鬥爭，交織成一幅多極對抗的圖景。

就在倫敦G20峰會之前，中國央行行長周小川突然拋出「超主權儲備貨幣」倡議，認為以美元為主導的國際貨幣體系有其局限性，IMF應擴大其記帳單位特別提款權（SDR）範圍，以替代美元作為全球儲備貨幣地位。接著，巴西和俄羅斯也公開呼應周小川的倡議，認為SDR是現成、可利用的選擇，並強調應檢討替換以美元為基軸貨幣的必要性。這是新興經濟國家集團首度向二戰後的「佈雷頓森林」國際貨幣體系正面攻擊，相當引人側目。雖然美國方面極力滅火，認為建立新的國際儲備貨幣是不現實的，誰也不希望美元主導體系崩潰。G20倫敦峰會的主辦國英國首相布朗也以尚未達成共識為由，而不把SDR問題列入討論。但這已迫使歐美兩大集團不得不正視中國的發言權，以及嚴肅面對改革IMF的問題。

另外，在這次G20峰會的討論主軸上，歐美兩大集團陷入很深的分歧，法德兩國希望能討論改革全球金融監管機制，美英兩國則聯手要求更大規模的經濟刺激計畫。中國雖沒有任何著力點，但胡錦濤主席在大會發言時則呼應歐洲立場，要求加強金融監管合作。日本《經濟新聞》戲稱，「歐美的對立，根本就是資本主義對抗資本主義。」最後歐巴馬總統採取折衷方案，也就是雙管齊下，首度把對沖基金、信用評等機構納入監管對象，才順利化解此一爭議。但走至此一田地，美國資本主義的光環已褪色。

至於拒絕貿易保護議題，歐洲和中國有更多利益，也緊密團結在一起。因為很多國家都有保護貿易的作法，但對於擁有龐大貿易順差的中國和德國，希望保持開放經濟秩序的意願更加強烈。胡錦濤主席在G20峰會上更發言強調，當前最緊迫的任務是全力恢復世界經濟增長，防止其陷入嚴重衰退；同時反對各種形式的保護主義，維護開放自由的貿易投資環境。最後G20領袖有鑒於去年華盛頓G20峰會承諾未來一年內不能再設置貿易障礙，如今卻有17個G20國家採取貿易保護措施，因此又將此一承諾延長期限至2010年底。

三、G20峰會的成果解讀

這次倫敦G20峰會，在全球金融海嘯肆虐，以及全球化問題更加惡化的情況下，經由各方集團的多極利益較勁和立場論辯過程，最後協調出不少成果，G20領袖承諾將投入總資金1.1兆美元，來強化IMF功能、擴大財政支出以刺激經濟復甦、提供貿易金融資金以促進全球貿易，並同意拒絕貿易保護、整頓銀行體系，以及管制避稅天堂。相關情形，茲解讀如後：

（一）在強化IMF方面。G20領袖承諾挹注8,500億美元到IMF等國際金融機構（中國出資400億美元），以防止金融危機發生。其中，IMF救急基金增資5,000億美元，使之總額達7,500億美元，有更多能量來貸款協助受金融海嘯衝擊的國家。SDR的額度也增加2,500億美元。IMF還將藉由出售黃金儲備計畫，融資500億美元來幫助發展中國家。另外，G20領袖決定將更公正安排IMF成員的發言權，以便能夠反應世界經濟力量分配。這項舉措，顯系與中國為首的開發中國家爭取在IMF之應有地位而發聲有關。至於G20領袖承諾的全球金融監管制度，可算是歐洲法德兩國的主張勝利。但委內瑞拉總統查偉斯（沒有與會）則嚴厲提出批判，「所謂金融監管根本一文不值，因為它完全監管不了資本主義所生出來的金融怪獸。」

（二）在擴大財政支出以刺激經濟復甦方面。G20領袖承諾到2010年底，各國推出5兆美元救急方案，並爭取GDP增加4%，實現在2010年全球經濟恢復實質成長2%的水準，以及創造近2,000萬個工作機會。這項救急方案，主要推手是主張通過擴大財政支出以刺激經濟復甦的美國。

（三）在促進全球貿易方面。G20領袖承諾未來2年通過區域性的多邊開發銀行、出口信貸機構等途徑，投入2,500億美元到相關貿易金融配套方案，以刺激全球貿易流動。事實上，上述2,500億美元當中已包含世界銀行將於今年五月推出的500億美元貿易融資計畫。這項貿易融資措施，是歐美兩大先進國家集團和新興經濟國家集團難得一見的共識。另外，G20領袖還同意採取迅速行動，以結束WTO多哈回合談判。

（四）在拒絕貿易保護方面。G20領袖同意對各國可能限制全球資金流動的措施，將知會WTO，並通過WTO發表季報，公佈各國政府造成國際貿易失衡的政策。事實上，G20集團內已有十七個國家採取直接或間接的貿易保護措施，此一拒絕貿易保護的呼籲，形式意義大於實質意義。

（五）在整頓銀行體系方面。G20領袖承諾將提供銀行系統資金，解決其壞帳和資金停滯的問題，並對所有具有系統性影響的金融機構、金融產品和金融市場實施監管和監視，制止短期高風險投資活動。G20領袖更首次認為應對對沖基金、信用評等機構進行監管，並嚴格限制銀行高層主管的薪資和紅利規範（即反肥貓措施）。特別是，建立新的金融早期預警系統，以及改組現有的金融穩定論壇，使之成為更有效的國際監管機構金融穩定委員會。這些措施，與法德等歐洲國家的強烈主張有關，本質上是針對美國金融市場過度自由，導致全球金融海嘯的具體反彈。

（六）管制避稅天堂。G20領袖承諾制定全球各地區避稅天堂黑名單，各該地區金融機構若拒絕提供相關資料供偵查逃稅行為，將受懲罰。基本上，這是歐美兩大集團為因應本國金融危機，希望透過管制避稅天堂方式，把過去流到避稅天堂的資金逼回本國境內。由這項議題涉及中國特別行政區港澳兩地，中國主席胡錦濤反應強烈，最後在法國同意把港澳排除在避稅天堂名單之後，才順利通過此一措施。

四、G20峰會的未來動向預測

從倫敦G20峰會的成果來看，歐洲要求制定防範金融危機再次發生的聲音，蓋過了美國強調進一步扶持經濟的聲音，由於已務實地針對資本主義市場過度自由問題，制定了全球金融監管新體系，被喻為歷史性的成果。法國總統沙科吉即宣稱：「全球資本主義歷史上已翻開新頁，而舊的金融模式已經翻過去。」IMF總裁卡恩也表示，全球金融危機重創新興市場和窮國，這次G20領袖釋放了強有力的訊息：「國際社會承諾支持新興市場和窮國」。另外，聯合國秘書長潘基文則高度肯定該次峰會承諾實施的經濟危機解決方案，但他同時也提醒支持窮國家的承諾將來必須加以落實。不過，英國「世界發展運動」組織則強烈批評，倫敦G20峰會的成果是一種「難以下嚥的苦藥」，因為缺乏照顧窮人利益和環境的議題。

前瞻G20峰會未來的發展，因下次峰會已決定今年九月在紐約召開，並將討論改革IMF，適切安排新興經濟國家（特別是中國、巴西、印度）在IMF的表決權，甚至在SDR內含貨幣應否在現有美元、歐元、英鎊及日圓之外增加人民幣，已成為國際貨幣體系關注的議題，預期還將會掀起新一波論戰。另外，下次峰會還將討論中國所提改革現有以美元為主導的國際貨幣體系，甚至建立超主權的國際儲備貨幣議題，屆時中國的聲音將特別突出。倫敦峰會決定成立金融穩定委員會，並與IMF聯手進行跨國金融合作，以防範全球金融體系的重大風險，因此在下次紐約峰會過後，全球必將進入一個「新的金融監理時代」。

值得注意的是，在倫敦G20峰會之前，美國原本考慮要在四月公佈的外匯報告裡，將中國列為「外匯操作國家」，並作球給歐巴馬總統在峰會發言。但因中國方面釜底抽薪，先是拋出對購買美國債券抱持懷疑訊息，接著又主張應檢討以美元為主導的國際貨幣體系，終於成功地壓制了美國在峰會討論中國外匯操作議題。但因下次峰會在紐約召開，屆時人民幣匯率問題恐將又成為論戰焦點。

尤其是，在這次倫敦G20峰會上，美英兩國原本攜手合作，企圖把英美自由資本主義模式（即盎格魯－撒克遜模式）作為各國振興經濟計畫的藍本，並替未來全球金融新秩序勾勒輪廓，卻遭法德兩國聯手反對。巴西總統魯拉更提出控訴，當前的全球金融海嘯「都是藍眼睛白皮膚惹的禍」。最後，G20峰會的聯合公報首度把對沖基金、信用評等機構納入監管對象。不過，由於美國迄今仍然是世界最大經濟體，又是下次峰會主辦國，具有「主場優勢」，屆時可能繼續推銷其擴大財政支出來刺激經濟復甦，以維護並延續其在「佈雷頓森林」體系的金融舊秩序之龐大利益。

最後，由於去年十一月在華盛頓召開的G20峰會已承諾，「至少在12個月內不採取貿易保護措施」，但根據世界銀行的最新報告，G20的20個國家竟已有17個近期來都採取貿易限制措施。這次倫敦峰會的聯合公報被迫重申拒絕貿易保護措施，此舉也將成為下次紐約峰會必須再檢視的焦點議題。

五、結　語

總結這次倫敦G20峰會，相關議題已如上述。但在此必須指出的諸多現象是，首先是中國在整個峰會上相對突出的「存在感」和重要性，除了在建構全球金融新秩序上大力發出了「中國聲音」，要求IMF改革，提高開發中國家在IMF和世界銀行的代表性和發言權，還承諾出資400億美元支持IMF。其次，胡錦濤在地主國舉辦的峰會歡迎晚宴上更被安排在英國首相布朗右側的尊榮位置，同時中國「北京時間」更被列為大會國際新聞中心懸掛的三個時鐘所顯示的時間之一，另外兩個時間則是「美國東部時間」和「倫敦時間」。若是加上胡錦濤主席與美國總統歐巴馬的會談，被外國媒體喻為「胡歐時代來臨」，以及被拱為「G2」會談，中國在倫敦峰會各場域幾乎奪取了各國的光彩。

相對地，稍早英國政經學院經濟系主任科成興公開指稱，台灣名列世界前20大最富裕的經濟體，理應參加G20峰會，卻因為政治因素，而未被邀請參加，這是一件不可原諒的事情。其實，G20峰會成員國都是從IMF的185個會員國選出來的，並考量各國在全球各區域經濟構造所佔的份量，完全兼顧代表性和影響力的一種平衡安排。台灣雖說貿易實力在全球也排在前20名，但因目前不是IMF會員國，在東亞區域的影響力也很有限，也就無法被安排參加G20峰會。台灣若要爭取參與G20會議，短期內仍很難實現。

不過，由於台灣的經濟和金融發展受到全球化的影響很深，反倒應積極而主動配合這次倫敦G20峰會對重建全球金融新體系的承諾，才能符合未來全球金融新的監管規範，並提前從全球金融海嘯破浪而出。特別是，在兩岸金融共同監理機制的備忘錄（MOU）簽署在即，台灣似應積極經由此一兩岸金融合作管道，通過中國銜接全球金融新的監管規範，並進行未雨綢繆的因應對策。

最後是，這次倫敦G20峰會後的各國擴大財政支出1.1兆美元以刺激經濟復甦，以及通過多邊開發銀行、出口信貸機構的途徑提供2,500億美元因貿易融資措施而帶動全球貿易發展，均將有助今後全球貿易體系的活絡。由於兩岸目前正積極在磋商洽簽經濟合作架構協議（ECFA），台灣確實有必要把兩岸合作拓展亞太區域、甚至全球市場列入協議內容，這也符合「胡六點」的兩岸經濟合作可銜接到兩岸共同發展與亞太區域經濟合作之精神。◆