縣市改制應作到實至名歸

行政院在今(2009)年7月2日終於通過眾所矚目的地方政府改制案，一口氣同意讓台北縣、台中縣市、台南縣市與高雄縣市合併升格為直轄市，小小的台灣明年底前將同時出現五個直轄市；劉兆玄院長甚至指出桃園縣人口已近200萬人，未來亦不排除升格為直轄市。幅員狹小的台灣，可以設置如此多的直轄市，在世界各國地方自治制度上可以稱得上是「台灣奇跡」了。

行政院的「三大生活圈、七大發展區域」的構想是，未來國土規畫仍將以建構北、中、南三大都會區，並推動三大都會區生活圈的整體發展；區域發展則朝向「北北基宜」、「桃竹苗」、「中彰投」、「雲嘉南」、「高屏」、「花東」、與「澎金馬」等七個區域，建立跨縣市合作平台，由直轄市帶動周邊區域的發展。增設直轄市或縣市合併以提升大都會區整體建設與發展，多年來一直為民意所關注，亦是地方政府努力爭取的目標。

這次縣市政府合併改制與地方政府轄區的重新劃分是台灣地方自治史上一次重大的變革。回顧台灣光復後，1945年設台灣省行政長官公署，當時只設了八個縣(台北、新竹、台中、台南、高雄、花蓮、台東、澎湖)與九個省轄市(基隆、台北、新竹、台中、彰化、嘉義、台南、高雄、屏東)。1950年重新劃分縣市為五個省轄市與十六個縣，自此縣市版圖基本上沿用迄今；除了1967與1979年分別將台北市與高雄市升格為直轄市，並於1982年將新竹市與嘉義市升格為省轄市。這次的改制將讓台北縣、台中縣、台南縣與高雄縣縣名不再存在，明年底台灣將只剩下十二個縣與五個直轄市了，變動可謂不小。

1988年精省計劃實施，省政府虛級化，縣市實質上已直接歸行政院管轄。為何地方政府還要如此積極的爭取升格為直轄市呢？當然還是為了升格為直轄市後員額編製可以擴編，預算經費可以大幅增加所致。以台北縣在2007年10月升格為「準直轄市」後，經費與人員編制比照直轄市為例；沒有升格前的2007年台北縣人口為377萬餘人，台北市為262萬餘人；土地面積台北縣為2,052平方公里，台北市為271平方公里；亦即台北縣人口比台北市多114萬餘人，面積是它的七倍半。但2007年台北市政府歲出規模為1,406億余元，台北縣政府僅為764億余元，前者約為後者的兩倍。台北縣升格後，2008年預算即擴編到903億元，2009年更擴增為1,027億元。

2007時台北縣政府公務員人數僅4,154人，而台北市政府多達13,872人，相差懸殊；台北縣升格為準直轄市後，人員編制比照直轄市，法定員額一下子增加為15,000名。各局、處首長的官等也從原來的十或十一等提高為十三職等，並全數得以政治任命，讓縣長用人更具彈性。而局、處內部各職位官等也大幅提升，提高人才留任的誘因與員工士氣。從台北縣比照直轄市的例子可以看出升格好處多多！這也難怪大家擠破頭也要升格！

直轄市政府為何可以擁有那麼多的資源呢？除了因為直轄市工商發達與地價高，可以多收到房屋稅、地價稅、土地增值稅與汽車牌照稅等本身自有的稅收外，還可以分配到相對多的中央統籌分配稅款。現行中央統籌分配稅款系由全國所得稅與貨物稅的10%，以及營業稅的40%所構成，一年約可收到二千億元左右。鑒於營業稅采總公司報繳制度，以往稅收約一半來自北高兩直轄市；因此現行的分配辦法為回饋北高兩市而獨厚它們，兩市構成一個團體可以單獨分配43%的統籌款，其餘台省21個縣市加上金門馬祖兩縣另為一個團體，只能共同分配39%的統籌款(另外12%中央直接分配給鄉鎮市，剩餘的6%為中央特別統籌款因應天災等緊急支出)。以2007年資料來看，台北市可以分得581億余元，高雄市為218億余元，而台省各縣市中，嘉義市分得最少僅14億余元、新竹市其次分得18億余元、台中市分得28億余元，最多的台北縣也僅為120億余元，北高兩市分得的金額遙遙領先其他縣市。因此就每個國民分得中央統籌款金額來比較，2007年台北市市民每人為22,116元，最少的為台中市民每人僅2,716元，相差達八倍多。行之多年的統籌分配稅款分配辦法將直轄市與其他縣市分成兩個團體來分配不同比例的統籌款，這種制度上的歧視，將縣市立於不平等的地位，也難怪中央統籌分配稅款在過去十餘年來一直為輿論所關注與地方政府所詬病。

台北縣升格為準直轄市後的2008年預算，財政部已將台北縣提升為與北高兩市共同分配43%的行列，也因此台北縣多增加了近兩百億元的統籌款，其他二十二個縣市因為少了台北縣的分成，而多分到了統籌款，可謂皆大歡喜；至於北高兩市的統籌款則明顯減少了，為彌補北高的短少，中央另以特別補助款的方式補助北高兩市，而平息了當年的紛爭。明年五個直轄市的出現，中央統籌分配稅款的分配方式已面臨非徹底修正的時候不可了！既然縣市長大成人為直轄市了，原有的財政預算規模就應該擴大，否則如何能讓它們發揮直轄市的功能呢？依現有稅制分成規定地方政府自有財源主要只有財產稅，地方財政的相當比例還是必須依賴中央統籌稅款，而統籌款不只分配方式不合理，規模也太小了！不足以應付未來數個直轄市的發展需要了！

中央統籌分配稅款的餅應擴大！依財政部2008年財政收支劃分法修正版本的構想是將營業稅全部納入，所得稅維持10%，取消貨物稅統籌，另加入煙酒稅，並同時減少中央的一般補助，如此一年約可增加一千億元予以分配。財政部原來構想是為了配合台北縣的升格，並未預想到目前的最新發展會是有五個直轄市甚至六個(桃園縣)的出現！日前財政部李部長接受媒體訪問仍堅持2008年的修正版本，不願再釋出財源配合新局勢。如此本位可能不是升格縣市首長與地方民眾所樂見，也將讓縣市升格的發展宏圖失去財力的支援！為因應地方政府發展新趨勢，在此呼籲中央政府應釋出善意，再加碼擴大統籌分配稅款，如所得稅的分成比例提高為二成(一年約增加600億余元)，以免落人口實，給予地方縣市升格為直轄市僅是口惠而實不至！應讓改制實至名歸！

為落實行政院七個區域均衡發展的理想，同時避免未升格為直轄市的縣市心態不平，中央統籌分配稅款的分配辦法應修正，打破直轄市與縣市不平等的待遇，不再分成兩個不同的團體，一律站在同一基線上，依據人口、土地、營業稅、基本財政需要等分配指標，來分配所有的統籌款。中央政府在釋出更多資源的同時，也應就財政收支劃分法內相關支出權責重新規劃，加大授權與下放空間，真正落實地方自治。

目前公共債務法對於縣市政府的舉債訂了許多不合理的防範限制，例如23個縣市未償債務餘額占前三年度GNP比合共僅有2%，而單單一個台北市卻可以舉債3.6%，高雄市1.8%；更單獨對於縣市的未償債務餘額規定不得超過歲出的45%。再加上每年度新債不得超過歲出15%的限制，讓縣市政府幾乎沒有舉債空間。明年新直轄市的出現已迫使公共債務法面臨不得不修正的命運，在此呼籲中央既然同意縣市改制為直轄市，就應該一改過去父權主義心態，讓成年的孩子們有財政自我負責的態度，開放較大的舉債空間，給予地方政府為自我發展需要的融資財源機會。同時地方政府的升格為直轄市代表自治能力的提升，處處依賴上級補助與指導的心態應去除。中央統籌款分配金額多了，舉債空間也增加了，剩下的就必須靠自己努力加強開源節流。提升財政透明度，加強監督機制，杜絕黑金與地方利益輸送，如此方可不辜負人民期盼多年升格的心願。

台灣實施地方自治歷史悠久，地方自治的精髓在於因應地方居民需要，提供更切合人民偏好的公共建設與服務，而這方面地方政府絕對較中央政府更能體察民意與反應偏好。我們樂見這次的改制將地方政府地位大大提升，可預見優秀人才將往各直轄市發展，數個直轄市的競爭一定會激發地方政府服務的創意，提升公共服務品質，為台灣的地方自治帶入嶄新的一頁。◆