中共「軍事安全互信機制」及「飛彈部署」

中共國防部於2011年3月31日公佈2010年度「國防白皮書」，這是中共自1998年來第七次發表，上次發表是在兩年前。對於兩岸關係而言，中共第七部國防白皮書與之前相較，最大不同點在於首次正式提出兩岸軍事安全互信機制。白皮書在第二章「國防政策」提到：「兩岸可在國家尚未統一的政治關係下展開務實探討。可就軍事問題進行接觸交流，探討建立軍事安全互信機制問題。共同採取穩定台海局勢、減輕軍事安全顧慮的措施。兩岸應在一個中國原則下協商談判正式結束敵對狀態，達成和平協議。」幾乎就在與中共公佈白皮書同時的3月17日，國家安全局在立法院外交及國防委員會中證實，中共已研發完成並部署新型飛彈「東風16型」，國安局指出這種新型飛彈威力更強，射程更遠，對台威脅更大。中共一方面對台提出軍事安全互信機制，一方面卻對台增加飛彈部署。表面上兩者存在矛盾的邏輯，而事實上卻不必然。

本文首先進一步闡述軍事安全互信機制的涵義，其次探究「軍事安全互信機制」與「飛彈部署議題」之間的內在邏輯，並以賽局模式分析兩岸互動的可能結果。最後，在理解「軍事安全互信機制」與「飛彈部署議題」兩者的相互關係之後，嘗試提出台灣因應的可行方案或策略選擇。

一、軍事安全互信機制的意涵：

軍事安全互信機制（military confidence and security building measures, MCBMs）最早出現於1975年「歐洲安全暨合作會議」（The Conference on Security and Cooperation in Europe, CSCE）所簽署的《赫爾辛基最終協定書》(Helsinki Final Act)，它是狹義的信心建立措施（以下簡稱CBMs），目的在提高國與國之間相互信任而採取的措施，避免彼此間意外衝突的發生。此後，CBMs擴大到MCBMs的範圍，不只局限於軍事權力的結構因素，成為國際之間另一種合作的模式。中共亦不例外，並不因為其相對弱勢而拒絕與其他大國形成信心建立措施，例如，與美國方面，較明顯者有1979年「美中（共）建交公報」、1982年美中817公報、1997年美中海上軍事安全磋商協議、1998年美中戰略核武互不瞄準對方、1998年美中雙方建立元首熱線；而與蘇聯（俄羅斯）方面，較明顯者有1990年中蘇（聯）邊境地區相互裁減軍事力量等指導原則協定、1992年中俄（羅斯）互不首先使用核武器、1993年中俄國防軍事合作協議、1994年中俄互不戰略核武瞄準對方的聲明、1994年中俄關於建立中俄兩國政府間熱線電話聯繫的協定等。時至今日中共崛起後，觀察近年來美中之間除了條約協議的「查證性」CBMs外，其他面向的細部CBMs更有增加的趨勢。顯然，影響兩國之間CBMs的主要因素，並不在於雙方權力對稱與否。

二、中共的飛彈部署及MCBMs之內在邏輯與策略選擇：

按照中共的思維邏輯如下：邏輯1：「假設一中原則成立，則可建立兩岸MCBMs」或邏輯2：「假設一中原則成立，則撤除對台飛彈部署」。因為邏輯1與邏輯2各自獨立，故「建立兩岸MCBMs」與「撤除對台飛彈部署」之間不存在邏輯關係，但因同處於一中原則的假設，具有相同的演繹推論，所以可將「建立兩岸MCBMs」與「撤除飛彈」視為同一推論結果或將「拒絕兩岸MCBMs」與「部署飛彈」視為同一推論結果。故中共一方面對台提出建立軍事安全互信機制，另一方面也可對台飛彈部署，這是兩種不同選項的結果，兩者之間並不存在邏輯演繹關係。同理推論，中共一方面對台可選擇拒絕軍事安全互信機制，另一方面也可選擇撤除飛彈部署。

假定中共有撤除飛彈（建立MCBMs）或部署飛彈（拒絕MCBMs）兩項策略選擇，台灣對此因應亦有同意妥協談判或堅持對峙兩項策略選擇，依雙方偏好排序，其策略互動結果如〔圖1〕所示：

〔圖1〕：兩岸軍事互動之賽局策略式圖

資料來源：作者自行繪製。

說明：1.★表示納許均衡。

2.效益偏好：4(最優)＞3(次佳)＞2(次差)＞1(最差)

上〔圖1〕顯示，中共假定台灣是一個獨立國家，在此假定下，中共策略思維是固定的結果，即中共的利益結構是不會變的，即使台灣擁有核武（可能出現相互毀滅的最差結果），但其對台部署飛彈仍是其最佳的偏好。除非中共對台的假定發生認知改變，才能改變中共最佳的偏好順序。中共首次正式提出兩岸軍事互信機制，其目的主要聚焦在改變台灣的認知，而非自我認知改變。因此，中共如以形式上撤除飛彈營造兩岸和平意向，並不能使台海之間存在長久的和平。

三、台灣的策略選擇與因應之道：

（一）台灣的策略選擇

從上述分析可以理解，兩岸若僅冀望於撤除飛彈與建構軍事權力的MCBMs，似乎已不可能。台灣的可行之道與因應方案，必須跳脫單一主權議題的限制，而採取多面向或多議題聯結的CBMs。國際之間合作動機與目的，繫在於尋求共同利益或避免共同的厭惡的絕對觀念。同理推論，如果兩岸形成CBMs的合作模式，身處相對弱勢的台灣應當著重於追求共同利益，例如，兩岸經貿合作創造利益或避免共同厭惡，例如，協調機制打擊犯罪，當然2011年日本東北「3.11核災」所引發兩岸協商共同避免核電廠發生核災的議題亦屬之。總之，形成兩岸CBMs的主要因素，絕非只有權力結構或主權議題下，預見利益衝突的相對觀念。

兩岸CBMs除了涉及上述討論的「權力結構」或「共同利益」等因素影響，這些因素一般皆屬於功利主義者所考慮的物質面向利益，或皆屬於傳統的線性效益計算的演繹結果。然而，巧妙的是兩岸CBMs卻也可以受到非物質利益因素的影響。〔圖2〕即以兩岸政府推動正體字或簡體字政策為例，說明在非主權或非軍事權力議題下，兩岸策略選擇出現合作的可能結果。對中共而言，可以推動「識正書簡」的政策，或放棄正體字只推動簡體字；對台灣政府而言，可以推動「識簡書正」的政策，或放棄簡體字只推動正體字。對兩岸政府而言，不論是「識正書簡」或「識簡書正」，顯然其偏好均優於放棄另一種文字。本文無意比較正、簡體字的孰優孰劣，而僅欲引例嘗試說明，當兩岸涉及非物質利益的面向時，雙方偏好順序可能改變，進而形成共識，出現合作的契機。上述案例對兩岸而言，事實上是一種「宣示性」CBMs的形成，將有助於兩岸未來「查證性」CBMs的建立。

〔圖2〕：兩岸非軍事權力議題之賽局策略式圖

資料來源：作者自行繪製。

說明：1.★表示納許均衡。

2.效益偏好：4(最優)＞3(次佳)＞2(次差)＞1(最差)。

（二）台灣的可能因應之道

第一、CBMs是來自西歐國家的話語權，將兩岸CBMs訴諸國際舞台，將可能突顯兩岸之間各自獨立主權的關係，美國知道、歐盟知道（當然中共也知道），惟此非本文進一步理解的重點。本文興趣的是，美、中、台戰略三角與兩岸CBMs之間存在何種關係？假定美、中、台戰略三角結構的轉換，影響著兩岸CBMs的建立，則身處兩大國之間的台灣，其最佳戰略選擇是同時與美、中保持友善關係。因此，兩岸CBMs形成友善關係是其一，同時接受美國軍售並保持與美國合作關係是其二。中共欲藉兩岸CBMs破壞美、台關係，從理性選擇的角度而言，台灣不會接受，而美國已失去最佳樞紐位置，更不可能同意。

第二、仔細研究分析各時期的兩岸CBMs，發現在1995、1996年台海飛彈危機之後，從李登輝政府開始修補兩岸關係，而後經陳水扁政府到2008年以後的馬英九政府，台灣政府雖然經過政黨輪替，但兩岸CBMs均維持某種正面關係，只是CBMs的頻率、程度和面向的不同。

以馬英九政府執政兩年半以來的時期為例，兩岸CBMs著重於「溝通性」與「查證性」的方面，相較於前兩任政府雖然具有較大頻率、較高程度的兩岸CBMs，但卻較缺乏「透明性」的CBMs作為。

因此，展望未來馬英九政府的任期，台灣在美、中、台戰略三角最佳戰略選擇的結構下，欲進一步型塑兩岸合作的友善關係，當只從強制性權力的單一面向，要求中共全面撤除對台武力部署不可得之時，從其他非物質利益的軟權力面向，提升台灣在兩岸CBMs方面的作為與能力，或許是另一種再突破兩岸關係瓶頸的可行之道。◆