美國全國民主基金會與美國民主援助(下)★

★轉載自2010年8月21日《浙江大學學報人文社會科學版》，作者劉國柱，浙江大學人文學院歷史學系教授。

二、全國民主基金會實施「民主援助」的路徑與模式

全國民主基金會主要通過為一些非政府組織提供資金，幫助這些組織在海外從事推進其所謂的民主化戰略。除了零散的捐贈外，它的主要受贈者有四個，即全國民主基金會的四大核心機構，分別是國際私營企業中心（Center for International Private Enterprise，簡稱CIPE）、國際勞工團結美國中心（American Center for International Labor Solidarity，簡稱ACILS）、國際共和黨研究所（International Republican Institute，簡稱IRI）和全國民主黨國際事務學會（National Democratic Institute for International Affairs，簡稱NDIIA）。這四個受贈者所接受的資金佔全國民主基金會資金支出的55%-60%。上述四個組織分別屬於美國商會（U.S. Chamber of Commerce）、勞聯—產聯、共和黨和民主黨。這四個組織可以說涵蓋了美國的左翼民主黨和右翼共和黨，囊括了企業界與工人階層，這就將在海外推動其所謂的民主化上升為美國的國家事業。上述四個組織各自獨立運作，其工作的側重點也各不相同。國際私營企業中心主要是在國外推動建立市場經濟，認為市場經濟是實現民主化的重要條件；國際勞工團結美國中心主要是在國外支持建立和發展獨立工會組織，將獨立工會組織視為民主化的重要環節；兩個政黨協會主要是在國外進行公民教育和宣傳，幫助國外理念相同的政黨的發展，並建立自由和公正的選舉制度，進而推動其他國家的所謂民主化進程。全國民主基金會另外40%-45%的經費則是直接提供給受援國的非政府組織，包括一些反對派組織，幫助這些組織從事各種政治活動。全國民主基金會的「民主援助」工作主要集中在以下幾個領域：

（一）政治多元化和經濟市場化

第一個領域是促進受援國的政治多元化和經濟市場化，這一領域的工作主要由國際勞工團結美國中心和國際私營企業中心負責實施。

全國民主基金會秉承美國傳統政治價值觀念，認為民主的基本前提就是代表不同利益群體的不同獨立組織的存在，各種各樣的民間機構和志願者組織將為政府權威不受限制的擴張設置難以逾越的障礙。而現代國家的各種民間機構中，自由而獨立的工會組織無疑是非常重要的，它在一個國家的民主化過程中發揮著不可或缺的作用，甚至是集權社會和平實現民主化的希望所在。獨立工會除了保護工人與工作有關的各種權利外，其更主要的職能是在一個國家政治、經濟和社會生活中代表普通公民的利益。因而，支持受援國獨立工會的發展，是全國民主基金會在海外推動民主戰略工作的重點。這方面的工作包括：

（1）工會組織建設。包括向受援國的國家工會中心和國際工會秘書處提供援助，以加強工會基層組織建設。這種幫助有時則通過地區工會組織或者國際勞工組織如國際自由勞工聯盟（International Confederation of Free Trade Unions，簡稱ICFTU）來進行。

（2）工會間的交流。全國民主基金會比較重視不同國家間工會的交流，認為勞工運動是建立在團結的基礎之上的。所以，通過人員間的交流，密切國際工團主義者之間的聯繫，是任何工會建設計劃的重要組成部分，這種交流項目又同其他項目緊密聯繫在一起，如廣泛的培訓、國際會議和教育研討班等。

（3）培訓自由工會骨幹。培訓工作包括兩個方面內容：一是提高工會的組織技能、服務人員素質、製作和散發宣傳品的技巧、組織示威和集會的能力等等；二是培養工會參與選舉的能力。全國民主基金會認為，工會的一個很重要目標就是在一個自由社會加強民主的作用，確保行政系統關心工人的利益。為實現這一目標，對工會會員的培訓內容應包括選舉的註冊登記、努力贏得選票、與其他工會成員建立聯繫、增加對政治的參與、在普選過程中宣傳工會的觀點和立場等。

（4）促進政治多元化。為促進政治多元化，全國民主基金會將在非民主國家致力於發展自由工會運動，包括向現存的自由工會組織提供資金支持，幫助其出版和發行出版物以宣傳其民主價值觀，並幫助自由工會組織搜集敵對組織試圖顛覆和破壞自由工會的情報等等。

在美國的政治價值觀念中，開放的市場經濟是政治體制民主化的先決條件。一方面，市場經濟能夠為政治反對派提供有意義的保護——反對政府政策的個人不會冒完全集體經濟體制下失去生計的危險；另一方面，充滿生機的私營部門連同充滿活力的小型企業能夠為有效地限制國家權力提供平衡力，並確保其民主的深化與發展。為此，全國民主基金會通過美國商會下屬的國際私營企業中心，鼓勵在開放的市場經濟體制下發展私營企業體系，促進獨立商業協會的發展，並將其作為海外民主多元化發展的一種手段。為此，全國民主基金會的項目基金將致力於：推動私營部門參與民主政治和政策決策過程；增進公眾對企業家在經濟增長中的作用的理解和正確評價；鼓勵政府與私營部門間的對話，鼓勵進行體制改革以保護私營部門的政治和經濟權利；為立法者和經濟政策決策者提供所需要的數據，確保有效的立法；擴大對私營企業的培訓，提高企業的宣傳能力，使之能夠對諸如媒體、政治領導人、僱員、青年之類的大眾產生影響；鼓勵志願者協會的發展。

除了通過國際勞工團結美國中心和國際私營企業中心所做的上述工作外，全國民主基金會還直接資助一些公民組織和社會組織的活動，尤其是那些所謂致力於保護人權、促進宗教寬容和捍衛受迫害者的非政府組織。

（二）制度建設

第二個領域是幫助轉型國家進行制度建設。制度建設涵蓋的內容非常廣泛，包括政黨制度、選舉制度、司法制度、國會體制、公民社會等等，全國民主基金會在這一領域的工作重點主要有以下四個方面：

一是政黨制度。美國傳統政治價值觀念允許代表不同階層利益和觀念的政黨自由競爭，所以，全國民主基金會通過國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務學會支持向民主制度轉型國家的政黨制度建設。20世紀80年代後期，全國民主黨國際事務學會便開始利用全國民主基金會提供的資金加強與國外理念相近政黨的聯繫。國際共和黨研究所則主要是與拉丁美洲國家的中間偏右的政黨加強聯繫，並為哥倫比亞、危地馬拉、玻利維亞和哥斯達黎加等國的右翼政黨提供技術援助及人員培訓。1990年後，美國在政黨援助方面的主要對象是東歐和蘇聯地區的政黨組織，在亞洲、非洲和拉丁美洲地區，政黨援助相對不是很活躍，上述兩個組織僅在柬埔寨、尼泊爾、也門、摩洛哥、海地、巴拉圭和尼加拉瓜開展了一些工作。

美國的政黨援助主要有以下幾種方式：直接對受援國政黨提供經費，幫助其強化組織基礎和參與選舉，同時也提供一些維持政黨組織正常運轉所需要的儀器和設備；針對某個特定的議題或某個政黨所面臨的最重要問題，組織知名專家和學者對這類問題進行探討，幫助該國的政黨尋找最佳應對方案。不過，美國政黨援助的核心還是圍繞大選，幫助它所支持的政黨參與併力爭贏得大選，包括確立競選主題、選擇候選人、籌集競選經費、招募和使用志願者、處理與媒體的關係等等。這種援助一般是通過美國政治組織提供各種培訓，但美國的政黨組織也經常直接介入一些國家政黨的選舉活動。在20世紀90年代初期，國際共和黨研究所曾經直接介入羅馬尼亞和保加利亞的總統大選，尤其是在1992年羅馬尼亞的總統選舉中，國際共和黨研究所向羅馬尼亞反對派派遣了富有經驗的政治顧問，試圖幫助該國反對黨一舉取代伊利埃斯庫（Iliescu）。

二是選舉援助。西方民主政治的一個重要內容就是定期選舉，包括行政官員選舉和立法系統選舉等。所以，選舉也一直是全國民主基金會關注的重點領域。全國民主基金會在選舉領域提供的援助主要是：（1）為受援國組織選舉提供經費，如全國民主基金會資助了也門的選舉和議會改革計劃、也門的選舉制度改革、科威特議會改革等。（2）幫助受援國建立選舉管理機構，培訓選舉機構官員。全國民主基金會在向受援國提供資金的同時，也在幫助受援國建立和完善選舉管理機構，重點是提高選舉委員會的組織和管理能力，加強選舉委員會在政治上的獨立地位，以樹立這一機構在大選中的權威。對選舉機構官員的培訓不僅包括中央選舉委員會的官員，也包括大選中各選區的工作人員、大選觀察員和為大選服務的志願人員等。（3）派遣大選觀察員監督大選並在選舉出現糾紛時進行仲裁和調解。如1986年菲律賓總統大選時，美國派遣了兩個代表團去觀察這次選舉：一個代表團由參議員理查德．魯戈（Richard Lugar）帶隊，以全國民主黨國際事務學會的名義；另一個代表團由眾議員約翰．穆薩（John Murtha）帶隊，以國際共和黨研究所的名義。這兩個觀察團對獨裁的馬科斯政府在選舉中舞弊行為的批判，是促成裡根政府決定拋棄美國長期支持的「友好僭主」馬科斯轉而支持科拉松．阿基諾（Corazon Aquino）的關鍵因素。

三是司法改革和法律法規建設。全國民主基金會在這方面的工作是美國在海外推動其法律法規改革的重要組成部分，但全國民主基金會的工作主要側重於司法培訓和司法教育，包括培訓法官和其他司法人員；為一些國家的司法改革提供援助，包括幫助受援國修訂現存的法律，或重新制定新的法律，在拉丁美洲和非洲，全國民主基金會為一些國家制定商法、刑法和民法提供了援助。

四是援助立法機關。這一援助項目深得美國國會的支持，因為在大部分美國國會議員看來，強大的立法機關是民主體制的重要基礎。國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務學會以及一些民間顧問公司是這類援助的主要實施者。對立法機關的援助主要是對立法機關成員（即受援國的國會議員或立法委員）和工作人員進行培訓及提供技術援助，包括立法機關的工作方式、立法程序、加強立法機關小組委員會的作用、舉辦聽證會、提高立法機關的透明度等等。

（三）教育、文化和宣傳建設

第三個領域是在教育、文化和宣傳方面。全國民主基金會在這一領域實施的項目主要有：（1）支持獨立的報紙、雜誌和其他傳播媒介。這一項目包括對各種媒體工作的從業人員進行職業培訓，為致力於促進和捍衛其所謂的新聞自由的新聞從業者協會提供援助，為宣傳民主思想的出版物和網站論壇提供經濟支持等等。（2）支持民主教育。全國民主基金會的這一項目主要是在學校中改善公民教育，尤其是在學校中設置具有其民主導向的課程。（3）支持普及其民主知識的行動，包括推廣用於民主啟蒙或宣傳其所謂民主的書籍、電影或電視節目；促進傾向民主的知識分子、作家、科學家和藝術家的聯合。

全國民主基金會工作的另一個重要領域是組織關於民主和民主化的研究，舉辦國際民主論壇。為此，全國民主基金會組織出版了季刊《民主雜誌》（Journal of Democracy），編委會成員多是長期從事「民主援助」研究或「民主援助」活動的著名學者。該雜誌由全國民主基金會委託霍普金斯大學出版社出版發行，它所刊登的既有學者撰寫的關於民主和民主化的學術文章，也有民主組織和民主運動領導人或活動家撰寫的報告和形勢分析文章。

全國民主基金會也尋求在學術與政策研究方面建立更密切的聯繫，它經常舉辦小型研討會，邀請一些專家和學者就民主化方面的一些熱點問題進行專門討論。此外，它還時常邀請一些國外民主運動活動家到美國發表演說，以期引起美國政界和公眾對一些國家和地區民主化的關注。而由全國民主基金會召集的兩年一度的世界民主大會，更是當今世界規模最大的民主運動活動家和思想家的聚會。

三、全國民主基金會與美國對外「民主援助」的神話

全國民主基金會自成立以來就打著「民主援助」和支持世界民主化的旗號，將活動的觸角幾乎延伸到世界的每個角落。無論是在美國國內，還是在世界其他國家，對於全國民主基金會在世界各地的「民主援助」活動都存在較大的爭議，甚至可以說是看法兩極。贊者稱其為世界的「民主化」做出了卓越的貢獻，而彈者則將其稱為「搗亂分子」。對這個組織的看法會有如此大的差異，除了研究者所站的角度和立場不同外，另一個很重要的方面在於全國民主基金會自身的性質及其作為。

從全國民主基金會的產生背景我們不難發現，這個打著非政府組織旗號的組織，實際上是在新的國際環境下美國輸出民主戰略的產物，也可以說是冷戰的產物，在它身上具有強烈的意識型態色彩。美國國會所賦予該組織的使命就是推動其所謂的世界民主化進程，促成美國所認為的極權和專制國家向民主國家過渡。所以，從這個組織成立之初，它的工作目標就是以共產黨執政的國家為主，包括歐洲以蘇聯為首的東歐社會主義國家，亞洲的越南、緬甸等國。它所承擔的使命正是美國中央情報局過去一直從事的工作。唯一的區別是，中央情報局是美國政府機構，它用隱蔽的方式從事輸出民主的戰略，而全國民主基金會則是以非政府組織的身份公開從事輸出民主的活動。美國學者威廉．布盧姆（William Blum）在談到全國民主基金會的建立時說，建立全國民主基金會就是基於這樣的觀念：「全國民主基金會將公開去做那些過去幾十年來中央情報局一直秘密去做的事情，以便洗去與中央情報局聯繫在一起的惡名」。而幫助建立全國民主基金會的艾倫．溫斯坦（Allen Weinstein）對此供認不諱。他說：「今天我們（全國民主基金會）所做的很多事情，正是25年前中央情報局秘密去做的那些事情。」在全國民主基金會成立後最初的十年間，它最成功的案例就是通過其下屬的美國工會組織向波蘭的團結工會提供各種援助，幫助團結工會成功地顛覆了波蘭的社會主義政權。瓦文薩上台後，投桃報李，在全國民主基金會以及美國國際開發署的幫助下，進行了美國所期待的「民主改革」。冷戰結束後，全國民主基金會更是將主要精力集中在僅有的幾個社會主義國家，在2004年全國民主基金會制定的行動戰略中，它公開宣稱，全國民主基金會將「繼續集中它的眾多資源於現存的社會主義國家和集權國家如中國、朝鮮、古巴、塞爾維亞、蘇丹和緬甸。以2007年為例，這一年全國民主基金會用於資助中國境外反對派組織的經費為611.0486萬美元；對朝鮮項目的經費支持為151.878萬美元，對古巴項目的經費支持為111.6172萬美元。其中資助數額較大的中國境外反對派組織分別是：中國人權組織（Human Right in China）43萬美元，勞改研究基金會（Laogai Research Foundation）28萬美元，中國21世紀基金會（Foundation for China in the 21st Century）維吾爾美國協會（Uyghur American Association，UAA）24萬美元，世界維吾爾大會（World Uyghur Congress ）13.6萬美元，等等。可以預見，未來一段時間，上述沒有放棄社會主義信念或由社會主義政黨執政的國家，一直會是美國全國民主基金會工作的重點。

除了意識型態因素外，全國民主基金會還是美國干涉其他國家內政的重要工具。全國民主基金會打著推動世界民主的旗號，對一些國家的內政橫加干涉，早已是公開的秘密。對那些與美國作對的政權，或者美國不喜歡的政權，全國民主基金會總要設法支持這些國家內部的反對力量，並在這些國家培植親美勢力，以期顛覆美國不喜歡的政權。例如，胡果．查韋斯在委內瑞拉執政後，奉行維護國家利益的外交政策，與美國國家利益發生衝突，美委關係一直處於緊張狀態。儘管美國官方承認查韋斯政府是民主政府，但全國民主基金會的四大核心組織之一國際共和黨研究所還是得出結論，認為查韋斯主政下的委內瑞拉正在偏離民主的軌道，而眾多拉美國家很可能會群起效仿，因而，美國應該支持委內瑞拉國內的「民主勢力」。1999年，全國民主基金會用於委內瑞拉的經費居拉美國家之首，為25.78萬美元；2000年更是飆升至87.74萬美元；2002年，美國國務院人權與勞工局專門撥款100萬美元，資助全國民主基金會在委內瑞拉的項目。全國民主基金會的四大核心組織在委內瑞拉都有自己的活動領域。國際共和黨研究所在委內瑞拉設立了辦公室，不僅與委內瑞拉的反對黨建立了密切的聯繫，而且在組織、管理、宣傳等方面幫助培訓現有的或新成立的反對黨。在國際共和黨研究所專家的建議下，卡德納斯領導的反對派將新聞發佈會由總部大廈轉移到街頭，以起到動員支持者造勢的目的。全國民主黨國際事務學會也在委內瑞拉設立了辦公室，將自己在委內瑞拉的行動視為「幫助拯救委內瑞拉的民主」，途徑就是「重建有效的政黨制度」。剛剛在委內瑞拉落腳，全國民主黨國際事務學會便與幾個反對查韋斯的組織建立了密切聯繫。國際勞工團結美國中心則是向委內瑞拉最大的反對派工會——委內瑞拉勞工聯合會提供了多筆資金援助，推動委內瑞拉勞工聯合會發起反對查韋斯的抗議遊行。2004年推動罷免查韋斯的主要政治勢力背後都有全國民主基金會的影子。2006年委內瑞拉總統大選，全國民主基金會及其下屬組織依然投入了巨大的人力和財力，但推翻查韋斯的圖謀始終未能得逞。此外，在俄羅斯、東歐及中亞一些國家，全國民主基金會的觸角也延伸到這些國家的多個領域，並以推動民主的名義干涉這些國家的內政。

另一方面，全國民主基金會還是美國外交戰略及國家安全戰略的重要組成部分。作為冷戰的產物，全國民主基金會在冷戰結束後依然能夠長期存在，從美國國會得到的經費也能逐年增加，一個很重要的因素就是這個組織能夠緊密配合美國的外交戰略和國家安全戰略，有時甚至可以提出具有前瞻性的政策，並為美國政府所採納。如9．11事件後，為配合美國政府的反恐戰略，全國民主基金會推出了《戰略文件2002》，將在穆斯林世界援助民主列為該組織的頭等大事。這份文件認為：「在穆斯林世界，民主在政治和意識型態領域受到了伊斯蘭運動的挑戰，這一運動宣揚褊狹與仇恨，這種運動在其所在國家可能並不是人民的主體，但它的影響確實相當大……由於這種運動經常訴諸暴力以實現其目標，所以，恰恰是缺乏民主的穆斯林世界內部，為針對世界民主政體的恐怖主義發展提供了肥沃的土壤。」為在穆斯林世界尤其是中東地區推動其民主，全國民主基金會要求下屬的政黨組織加強和擴大與穆斯林國家溫和政黨及議員的聯繫，促進穆斯林政黨之間以及與外部世界政黨間的聯繫和交流；要求國際私營企業中心及全國民主基金會下屬的其他類似機構通過加強私人志願者組織及智庫的發展，在穆斯林國家促進良好治理、經濟改革及開放市場；要求國際勞工團結美國中心及全國民主基金會的勞工機構更加努力，在穆斯林國家培養工會組織者，以保護工人的權利；全國民主基金會還將在穆斯林世界擴大婦女領導人培訓項目，尤其是提高婦女在穆斯林社會基層參與政治和文化生活的能力。可見，全國民主基金會在穆斯林世界所推行的「民主援助」計劃，完全是為了配合美國的反恐戰略，同時，也對美國政府產生了重大影響，在全國民主基金會的《戰略文件（2002）》實施兩年後，小布希政府便推出了「大中東民主計劃」。「大中東民主計劃」基本上採納了全國民主基金會《戰略文件（2002）》所制定的目標和做法，即通過推動中東地區的「民主化」來消除恐怖主義賴以生存的土壤。而小布希政府的「大中東民主計劃」反過來又為全國民主基金會提供了更為廣闊的活動空間。

綜上所述，全國民主基金會是冷戰的產物，是美國推行輸出民主戰略的重要工具，它以非政府組織的名義，打著援助民主的旗號，到處干涉其他國家的內政，試圖將美國式民主推廣到世界其他國家和地區。民主化本無可非議，但任何國家和地區的民主化都應該是自然發展的產物，不可能脫離本國的歷史文化傳統。民主化也沒有固定的範式，美國式民主絕不可能成為世界各國民主的範本。這決定了全國民主基金會所推行的「民主援助」不僅遭到很多國家的非議和抵制，即使在美國國內也常為人詬病，被稱為美國對外關係領域裡的「搗亂分子」。

【全文完】◆