美國重返亞太：南韓的視角

一、前 言

美國領導人從歐巴馬、希拉蕊到國務院高級官員，年來陸續提及美國將重新規劃與亞太國家的關係，主要內涵不外是美國領會到亞太地區對美國國家安全和國家利益的重要，並重申美國將會重視亞太、連結亞太、支持亞太和防衛亞太。歐巴馬2009年元月接任美國元首時，美國已發生金融海嘯，經濟力量明顯下滑，美國必須削減政府預算，包括軍事開支，以適應新局。相當部分的美元為外國持有，持有美元最多的自然是中國大陸，且持有數量快速增加，造成美國的危機感。

在此同時，中國大陸由於經濟崛起，也見識到美國為首的西方世界面臨重大危機，中國大陸成為舉足輕重的力量，北京領導人信心增強，中國人的民族自尊心高漲，甚至西方學界也議論著，到底中國大陸代表的國家資本主義，有限度的改革開放，集體式的政府領導，不干涉外國內政等模式，是否取代多年來的美國發展模式，也正是「北京共識」會否取代「華盛頓共識」的爭議。此時中國大陸的軍事力量也快速增長，成為周邊國家共同關注的議題。固然中國大陸領導人強調，中國仍然是人口多、底子薄，不對抗、不稱霸，不過，往往又無法消弭「中國威脅」的說法。

小布希總統執政八年，主要功績厥為剷除國際恐怖主義，他在這方面可謂著力最深，甚至不惜運用多國質疑的「單邊主義」外交。歐巴馬接任後，伊拉克戰事基本底定，重點在阿富汗和巴基斯坦，而美國對於這兩國經過長期經營，外交戰略的成果也比較顯著，最終美國在培植當地民主選舉政府之後決定逐漸放手，讓當地國負責防務，美國逐漸撤退，始將主要的關切重點又重新轉至亞太。

歐巴馬的「重返亞太」從理念建構到外交作為，在國際宣傳上常以亞太國家利益作為出發點，也算是利用中國大陸崛起，以及亞太有些國家需要美國安全保障，推波助瀾而形成。南韓是一個相當特殊的國家，南北韓的一舉一動，都關係著亞太安全。因此首爾如何看待美國的「重返亞太」，以及南韓李明博政府，甚至後任政府，將如何回應，將是一個值得思索的課題。

二、美國重返亞太？

美國在許久前就介入亞太事務，並憑藉著傲人的實力影響亞太國家的互動形式和發展進程。第二次世界大戰結束後，美國國力正式進入亞太，並且牢牢掌控亞太事務，使當地的發展符合美國的安全與經濟利益。1947年的杜魯門總統時代，美國即創建了國家安全會議，做為總統對外政策的最高諮詢機構，不但沿襲至今，且為許多亞太國家所倣傚。1945年日本投降開始，美國同時佔領日本，進行重整日本，使之去軍國主義化、去日皇神權化，對於朝鮮半島則與蘇聯肆行分割，以北緯38度線為界，建立了兩個意識型態、政治制度、經濟模式南轅北轍的政權。在中國問題上，美國先是介入的國共衝突，在國民黨失利之後，宣示「塵埃落定」政策，試圖放棄民國政府另與中共建交。不過此局勢在1950年6月韓戰爆發後發生了重大轉折。朝鮮半島也在三年戰火當中進行骨肉相殘的慘烈殺戮，200萬韓國人死於這場戰爭。1954年之後，美國又介入了越戰，最後仍在1975年以失敗收場，直至1995年才再和越南建立外交關係。美國在朝鮮半島發生不穩、兩岸關係出現衝突時，還是會不定時的介入。

冷戰時期的美國，將介入重點置於防制共產主義的擴張，冷戰結束後，又將注意力放在如何制止可能的衝突。因此對某些政權而言，美國是要仰賴的國家；相反地，對立場不同的政府而言，美國是阻礙他們改變現狀獲取利益的絆腳石，是要予以嚴厲批判的。美國因此從未離開過亞太，更不用說美國對亞太的關注，也從未消逝。只是美國國力不如過去，無法同時因應各地出現的挑戰美國利益的難題。但是戰後多年，美國的影響力確實下降。其中原因不但是美國的經濟實力已不若二次大戰後初期，彼時美國的國內生產毛額為世界的四分之一，現已減少到只有15%左右。其次，美國面臨的挑戰更多，世界格局的分化更趨明顯，中國大陸取代了前蘇聯，現在的俄國，成為跟美國分庭抗禮的大國。最後即是，美國與中共的互動是「既聯合、又鬥爭」的局面，美國與中國大陸的合作，使北京獲得多項好處；而與北京的衝突，則使美國更覺危機重重。

在亞太地區，美國不單只是要應付中共，更要應付北韓甚至更遠些的緬甸。北韓一直桀傲不馴，美國與北韓的互動方式常左右為難，無論如何做，都有來自38度線不同一方的抗議。南韓在過去常必須委屈求全，美國雖與南韓維持著安全保障條約，且在南韓維持駐軍，但南韓常覺得美國在不與南韓事先商量之下，就急著與北韓進行雙邊會談。北韓自然有利於這樣的談判方式，至少可以離間美國南韓間的互信，但南韓常認為不受盟友尊重，美韓間常出現大大小小的摩擦。

上個世紀後半，美國常將焦點置於南韓威權政治體制，特別是卡特總統時代，常以西方的標準檢視南韓的「人權紀錄」，批判樸正熙、全斗煥政府。言下之意，不認為南韓夠資格做為美國的盟友，甚至也以撤走駐軍相威脅，因此美國與南韓有相當長久的黑暗期。南韓也將經常爆發反對執政者的示威運動，美國也常受波及。比如全斗煥時代曾爆發光州事件，政府軍攻擊平民，造成重大傷亡，南韓民眾認為部隊調動權掌握在美軍司令官手中，若無美軍默認支持，全斗煥將無法調動軍隊，南韓的民主運動與民族主義交會，當時曾爆發了激烈的反美浪潮。

2011年10月，希拉蕊國務卿曾在《外交政策》（Foreign Policy）期刊發表《美國太平洋世紀》的一篇專文。專文指出，美國的新太平洋區域的政策，在於經過美國的努力，壓制核武器擴散，維持國際航道在商業與交流的自由與暢通，因為這些努力，與美國的自由繁榮息息相關。除此之外，也正因此，可使美國與亞太國家同時維持經濟繁榮，社會充滿活力，以及各國間更多的民間往來。而在行動上，根據希拉蕊，美國要加強與盟邦間的雙邊同盟關係，並且同時深化包括中國在內的實質關係，加強聯繫各區域的多邊國際組織，維持多個地區同時存在的軍事、人員和設施，提升貿易與投資，以及增進各國的民主人權等等。

針對南韓，希拉蕊說的很清楚，美國將與南韓增強軍事關係，以堅實的共同基礎因應北韓的挑釁。美國也與南韓同意，將在2015年結束前，將戰時南韓部隊的指揮全移交給南韓軍方，以及2007年即已由雙方政府簽署的美韓自由貿易協定，以加強兩國關係。再者，希拉蕊認為，美國與南韓已經走向了全球性的合作。經由2010年G-20在南韓主辦，2011年全球核能安全會議也在南韓召開，以及南韓協力聯合國維持和平行動而出兵海地與阿富汗等國。以上各項，都是希拉蕊在美韓關係進展感覺相當驕傲之處，而咸信美國也正如希拉蕊所說，正在盡全力地拉抬南韓的國際地位，讓南韓成為美國在亞洲的堅定友邦。

希拉蕊進一步指出，美國在跟亞太國家經濟交往時，要求國際貿易需有健康的發展，以及公平的競爭。她特別以美國跟南韓所簽訂的自由貿易協定為例，五年內雙方將去除95%的進口關稅，這樣的協定，將可支持七萬個美國的工作機會，美國將可增加100億美元，南韓的經濟成長也可提升6%。她的結論是，關稅降低使雙方的產品更快速方便地接近消費者。

三、南韓接近美國的考量因素

過去南韓曾有十年的「左派執政」，1998年執政的金大中被視為其中之一，他標榜民族大義，希望與北韓親近，靠著對北韓的善意以換取善意，他在任時寧願與美國保持距離，他認為南北韓的問題仍然需韓國人自己解決，因此推出了「陽光政策」（Sunshine Policy），希望以陽光「化解北風」，求取朝鮮半島的和平。不過，也正因為金的重點還是得到北韓的認同，金大中任內曾在2000年6月親訪北韓，獲致南北韓「和平宣言」，此舉也為金自己爭取到諾貝爾和平獎牌。事過境遷，媒體揭露，金大中居然是以五億美元的代價，交由現代公司轉贈金正日以取得前進平壤的入場券，金大中的北韓政策蒙上陰影。

美國與北韓關係持續惡劣，南韓選擇接近北韓，使美韓關係進入新的冷淡期。2003年執政的盧武鉉為律師出身，在總統選舉時即以激起南韓反美情緒爭取選票，在他任內也推行了類似金大中的「和平與繁榮政策」，推進與北韓關係。金、盧兩任總統任內給予北韓相當的人道援助並推進雙邊貿易，惟事後證明南韓對北韓捐輸固然積極，但北韓的讓步極為有限。2002年10月美國助理國務卿凱利（James Kelly）訪問北韓時，金正日即當面承認北韓並未中止核武研發，引發了第二次朝鮮半島核武危機。

及至李明博總統執政，他標榜「清除左派統治遺產」、強硬對待北韓、與美國親善，因此與過去十年截然不同。從選舉的因素考量，李明博的勝利固然說明對北韓的保守政策重新獲得支持，但其中有相當大的因素還是領導人的個人認知和堅持。作為現代公司的總經理，李明博與美國的關係相當深厚，他擔任首爾市長任內，積極向美國招商。總統大選時李明博說明過去南韓對北韓的委屈求全並無任何回報，北韓反而發展核武相對待，他的議論頗能獲得保守陣營的認同，也獲得美國方面的期待。

2008年2月之後，李明博時代開始，但由於提倡與美國的緊密關係，南北韓互動越發沉悶，互信欠缺，進而走向緊張。李明博當政之初為小布希總統的後期，當時李明博全力支持小布希對北韓的強硬政策，因而獲得美國的信任和支持。2009年1月之後為歐巴馬總統時代，李明博就任始一年。韓國總統為單任制，即是一任五年，不得連任。因之，總統一旦就職即無連任的問題，可以放手做事，但也有缺點，即容易走向剛愎自用，不在乎民意的趨向。由於李明博的積極配合美國在亞太的利益，美國也投桃報李，李明博政府與美國的關係，稱「相濡以沫」，並不為過。南韓與美國在地區安全，核武安全，阿富汗問題，以及對他國的開發援助，都彼此配合，用希拉蕊國務卿的話說，歐巴馬跟李明博總統時代的美韓關係是史上最好的時期，美韓之間也走向「全球夥伴關係」。

譽之所至，謗亦隨之。李明博與美國接近的政策，正是以和北韓惡化的信任作為犧牲的，關於這種趨勢，南韓許多的知識份子並不贊同，認為李明博走過頭，可能為南韓自身帶來不可預知的危險，且危險是立即的、重大的。南韓與美國的現行交往，正是朝鮮半島趨向緊張的重要因素之一，而源頭正因為北韓被徹底激怒，中國大陸也被南韓推得更遠了。他們害怕美韓關係的高度發展，將以他們的利益作為犧牲。美國對南韓的北韓政策照單全收，2010年3月發生的天安艦遭擊沉以及11月北韓炮轟延坪島等事件，美國全力支持南韓的說法，李明博要求北韓先道歉後才可能恢復雙方的接觸，包含六方會談的重啟。平壤至今否認天安艦事件與北韓有關，北韓只承認延坪島炮擊事件，但主張那是為了回應美韓在附近的軍事演習。因為南韓的堅持，六方會談自2008年12月延宕至今三年半，其實受害的仍是朝鮮半島，包括南韓自己。蓋北韓已無任何義務遵守核不擴散條約，在這期間無人知曉北韓的核武研發究竟到了什麼樣的台階。北韓的核武技術只會愈來愈提升，亞太地區遭到的威脅將愈來愈大。

北韓仍然是南韓的首要威脅，但影響北韓最大的不是美國，而是中共。南韓引來美國共同加強對付北韓的作法，包括不斷的軍事演習，將激怒北韓，並且引來中共的不滿，2011年美韓軍演原想招來美國核子動力航母喬治華盛頓號駛至黃海，此舉遭致北京強烈的抗議，認為是「項莊舞劍，志在沛公」，美國與中共突然進入緊張關係，實出乎預料。而中共過去與北韓若即若離的關係如再次受到刺激，則北京將被迫接近平壤，以對抗南韓與美國的勢力進一步對北韓施壓，這將不是南韓所樂見的。中共亟欲恢復六方會談，藉著會議外交約束各方並促成北韓接受國際拘束，但六方會談遙遙無期，這個帳看來北京將會算在美國與南韓頭上。

李明博總認為北韓的對外作為是，先以挑釁方式威脅南韓，再以讓步作為獲得食物、經濟援助、對美外交接觸等好處，而李明博要「阻止」這樣的惡性循環。而歐巴馬總統也以「戰略耐性」（strategic patience）支持李明博的政策，這就讓北韓無可妥協。美國也極力促成南韓與日本的合作關係，唯有日韓關係友善，美國在亞太地區的安全防衛才能完整。可是最近韓日兩國關於獨島（日人稱為竹島）的主權爭議越演越烈，尤其是李明博在8月10日親自登上獨島立碑，日本首相嚴詞譴責，日本已決定降低與南韓的外交關係，包括召回駐韓大使、向國際法庭提起訴訟，並取消原訂的財政部長對話會議。看來美國的努力並未達到預期成效，美日韓的關係並未形成「寧靜三角」。

四、結 語

美國的重返亞太政策既是歐巴馬總統的既定外交內容，目的仍是以美國的利益做為中心考量，在於恢復過去美國做為全球和地區霸權的地位，因此無論是「重回亞太」或「重新平衡亞太」，都是以壓制美國的可能敵人，建立美國領導地位，防範美國既得利益受損做為中心政策取向。自然美國重回亞太的說法相當程度地被北京解讀為針對中國的崛起，不過，美國的重回亞太架構，並不全然是對準北京，他還有更深遠的考慮，歐巴馬不但要因應中國大陸，也要對付北韓，更想在亞太地區維護安定繁榮，最重要的是維持華府與盟邦的關係於不墜，同時要維護亞太地區的航海航行自由與暢通，這些目的在過去是靠美國，在21世紀也可能需要美國。再者，本地區多數國家在對於中國大陸的崛起存有疑慮，或疑慮未消之前，仍舊會選擇敦請美國擔當這樣的角色。

南韓與美國的關係，經歷過去不同的時代，也由於不同的經歷，造就不同時代的南北韓關係。美國一直是南韓重要的盟邦，也將是南韓的外交政策的重要面向，但南韓也同時意識到今後中國大陸在兩韓關係與南韓安全所造成的重大影響，勢必重視北京的因素，況且北京對北韓的影響力正逐漸增強當中。南韓雖然歡迎美國對它的安全承諾，但同時必須概括承受與美國接近帶來的所有正面與負面因素，這些負面因素也正在影響南韓的繁榮安全。這些事務正考驗著南韓執政者的智慧，在美國與中國大陸、南韓與北韓的夾縫中，如何尋求更大的國家利益。

李明博即將在2013年2月卸任，今年12月南韓將舉行總統選舉，前總統樸正熙的女兒樸槿惠已順利取得總統候選人資格，將代表執政的新世界黨角逐總統大位，很有希望成為下一屆的總統。她在獲得總統初選勝利演說時曾提到，她倘若當選，將會尋求與北韓接觸並改善和北韓關係，但同時也不放鬆對於南韓安全的堅持。看來南韓對北韓政策將會有新局。金正恩的姑丈，北韓的第二號領導人張成澤也已訪問了北京，他這次訪中，率領的多是經濟專家，外界思索著北韓可能會向中共取經思考改革措施，因此似乎北韓也已到了必須變化的時刻。主張「重返亞太」政策的主人翁歐巴馬即將與代表共和黨的羅姆尼對決，歐巴馬的亞太政策能否持續猶在未定之天。◆