省思東海和平協議與海軍越域疑案

本年7月底，海軍年度戰術訓練總驗收對抗操演，168艦隊指揮官張鳳強少將因故遭致懲處，以極不尋常速度予以斷然處置，並於8月2日藉《青年日報》對外發佈懲處。對比《青年日報》7月30日報導海軍司令視導時，曾給予以高度肯定，並未提及檢討任何缺失。此與總統府公共關係室投書《聯合報》所稱，「海軍則於7月28日對168艦隊事件作出懲處」頗有出入，顯然此事決策過程相當詭譎，但是處理步調極為急促。

該案發展至今飽受社會負面評議，各方論斷細節更是眾說紛紜，各執一辭，國防施政當局面對國會質疑與輿論壓力，多次以各種方式澄清說明，出面滅火層級亦不斷提升，但仍無法取得社會信任。本案發展同時，因馬總統在8月5日對外宣示「東海和平倡議」，各界又將兩者聯結，儘管總統府與國防部極力撇清，宣稱兩者並無關係，最終仍須國防首長本人出面致歉，再以個人人格保證，對「東海和平倡議」事前並不知情，方能暫時穩定輿情及社會觀感。儘管各界對國防部事前並不知情有所訾議，但並未給予強烈責難。

不料8月12日總統府公共關係室主任投書《聯合報》，指出「東海和平倡議」公佈前兩日，已「將內容密送國防部」，顯與國防部原本表述不盡吻合。國防部當晚藉中廣新聞網報導再度說明，「外交部在8月3日將『東海和平倡議』的五點聲明提供國防部，由於高華柱部長沒有參與討論，不瞭解討論過程」，但如此表述又顯現出政府國安團隊相互溝通聯繫不足。率爾發言危及首長信譽，國防部軍事發言人室無法事先掌握總統府公共關係室發言內容，而國防部國安業務聯絡單位又不知總統即將對外宣示政策重要性，居然僅作研討而不知立即呈報首長，政府國安事務聯繫鬆散，研辦態度又輕忽至此，確實令人憂心，更是讓人不能理解。

本案發展至今，就海軍操演越域疑案本身，業已重啟調查，是非曲直自有定論，不論最後結果如何，都將具有歷史意涵。在此要為《海峽評論》讀者引介英國及大清海軍史實，說明懲處海上指揮官事關國祚命脈至鉅，亦可能在數百年後，仍然遭人再三檢視，而獲千古罵名。

18世紀英、法兩國於地中海爭雄，海上爭戰不斷；1744年2月法西聯合艦隊與英國地中海艦隊戰於土倫（Toulon），英國艦隊由馬修斯上將（Admiral Thomas Matthews）指揮，其主動任事，不待編隊完成，以既有兵力接戰，致使未竟全功，讓法西艦隊得以趁機引退；當消息傳回倫敦民情嘩然，政界人物想藉機討好時，其就被指責未循戰術規程，經軍法審判，纏訟三年，慘遭解職離役。

十年後，馬修斯案主審官約翰賓上將（Admiral John Byng）在米諾卡（Minorca）海戰，堅持依循戰術規程作戰，並以馬修斯上將案例為由，回絕副手建議，未能果敢接戰，縱容戰機錯失，坐視法西艦隊完成兩棲攻略，當米諾卡島淪於敵手後，遭致軍法審判，處決在其旗艦後甲板。儘管約翰賓上將此案讓皇家海軍艦隊各級指揮官刻骨銘心，日後都知奮勇主動接敵，絕不固守教條亦不拘於規程，奠下英國兩百年的海權盛世，但在他的墓誌銘上仍銘記著，此處躺著一位被政治迫害的海軍軍官，為國英勇奮戰與忠心衛國，是不足以保護其生命與榮譽。

2007年約翰賓上將後人要求英國國防部恢復其名譽仍遭堅拒，但其家鄉曾有啤酒公司，出面製作其遭處死之250年紀念生啤酒，提醒世人其際遇在歷史評價仍未定論。英國法學界曾有稱此案為政府合法謀殺之說，但皇家海軍在軍官養成教育中，對此案之教授重點，集中在出庭指控與作證的都是海軍袍澤，亦在表達軍文關係中，軍事專業面對政治人物之無奈，而該案後續國會政治運作及英皇喬治二世拒絕赦免都是末節。

同樣在甲午黃海海戰後，濟遠艦管帶方伯謙被斬首，不也是海軍袍澤互咬互鬥，政治人物李鴻章趁機下令正法，圖能擺脫責任保住官位所致，此與約翰賓及馬修斯上將所面對政治算計何等類似。時值今日方氏遺族仍以其戰場所穿著，染其副手腦漿血衣證其未曾膽怯不前。殺了方伯謙，清朝海權依然不振，對比英國豈不慚愧，對比今日更是痛心！古人所謂「官雖至尊，不可以他人之生死，佐己之喜怒；官雖至卑，不可以己之人格，佐他人之喜怒！」實一語道破嚴肅軍紀所須依憑之理矣。所以只要是堅持法辦海上忠義執勤之士，都必須要有因此被寫下歷史定位之擔當。

不論海軍越界疑案最後裁決結果如何，首先要檢討，國安與外交官員面對此案所激起輿論風暴，顯然缺乏敏銳反應與適當作為，致使馬總統在8月5日公開宣示「東海和平倡議」後，立即受到外界質疑兩者關係。儘管總統府與國防部一再否認，但完全無法使民眾信服，傷害之重實在難以估計。當國內輿情如此發展，國外各界回應就遭到忽視，整體政策宣示規畫效果完全落空。而當事國對「東海和平倡議」未能積極回應，對其所具意涵視而不見，更使馬總統政治威信大打折扣。

國安與外交官僚體系謀劃「東海和平倡議」必有時日，自不待言，事先溝通協調應有其事，但是當社會氛圍變化之際，未能主動檢討宣示時機，坐視總統政策宣示受到多方質疑，致使原意完全失焦，實在難辭其咎。國防專業官僚未能參與其中，亦讓人難以理解。當正式宣示前密知國防部，亦未能使業管單位知曉其重要性，任其延宕，未能立即呈請國防首長知曉，更讓民眾對政府施政團隊橫向溝通感到憂心。

外交折衝樽俎本是藝術，英國外交部運用所屬智庫英國皇家國際事務研究所，亦即學界夙負盛名之查登樓（Chatham House）作為外交協商處所，其有「出門即不對外人言其由」（Chatham House Rule）規範，俾能保證坦誠協商不須考量輿論非議與政治干擾，其實就是顯示出英國此一老牌帝國推動外交藝術精妙所在。許多第三世界軍事衝突與領土爭議，都在此商議底定後，再浮出檯面雙方作出表面善意互動，方能順利落墨用印達成協議。

國家面對外交處境艱難，國安外交大事，低調行事，謹言守密，國人自能充份諒解，對此從未苛責，但會造成橫向聯繫溝通不良，事後各自放話辯解，損及首長聲譽名節，其政治代價何等高昂。政府施政本求一體，相互配合支持本是職份所在，但在對外投書發表新聞稿前，不知審度其所可能產生誤解，亦未知會相對單位與業務聯絡對象，更是暴露出各自為政窘態，此絕非國家之福，主事者亦難辭其咎。

再者，考量對外宣達策略規畫完畢後，當客觀條件有所變化，主事者不知通達應變，仍按既定進程進行，此猶如原本計畫出外旅遊，天氣驟變仍然逞強出門，遭遇損傷實在不能推諉於他人誤解。同樣若是外交部已事先知會日方，在未獲善意回應，並確認對方將提出適切回覆聲明前，是否有必要強行對外提出此等政策宣示，最後未能獲得應有重視。因此主政單位實應切實檢討，避免再度消費總統威信而毫無所獲。

最後審視「東海和平倡議」本身論述規畫，該項論述最重要前提在於政府一貫所秉持「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」原則，以及馬總統所闡明「國家主權無法分割，天然資源可分享」基本立場。然媒體卻聚焦在五點六十字倡議細目，其中包括：「第一、自我克制，不升高對立行動；第二、擱置爭議，不放棄對話溝通；第三、遵守國際法，以和平方式處理爭端；第四、尋求共識，研訂『東海行為準則』；第五、建立機制，合作開發東海資源。」試問假若未能同時閱讀前述兩項前提論述，瞭解馬總統宣示全貌，此將會造成多大誤解。尤其是主權立場茲事體大，更是論述必備基礎，實在未能在論述中予以適切強調。

相關幕僚在規畫總統宣示重大政策時，必須在相關後勤支援上更加用心，在聲光視訊科技如此發達今日，當日未能先行準備適切輔助器材，致使所必須強調重點，無法立即顯現影像於全國觀眾前，僅憑發送總統新聞稿予媒體，實在是坐任媒體在轉述時獲得詮釋與評議空間。由於未在全國民眾前，藉聲光影像留下強烈原始印象，面對媒體轉述評論自然就落居下風，任其取捨。

當日馬總統在出席「中日和約生效60週年紀念特展暨座談會」作此宣示，而日方駐華代表並未出席，就外交官僚互動默契來說，使其駐台北外交代表無法當面獲得第一手消息，就外交專業來說，實乃使其工作無法順利推展，亦使其在其上級官僚體系前盡失顏面，如此必然開罪日本代表，此對雙方外交豈有好處。

當媒體詢問外交部，質疑日本代表未曾出席時，外交部告知原本就未規畫邀請日方代表。對比外交部長楊進添坦言，我方在提出「東海和平倡議」前，確實已先告知日本，但在真正宣示時，卻使對方缺席，此中緣由或是政策操作考量，更是讓人難以瞭解其理則。

總之，政府官僚幹練賢達，勇於任事，實乃社稷之福；本案發展至今，實在難以樂觀面對，海軍越域疑案與其糾葛不清，實非國家之幸。政府單位高調反駁學者、民代、媒體與名嘴關切，用字遣詞極度強硬，致使對立升溫，此等政治文化更是讓人憂心。期待政府各界能夠善體針貶時論，牢記止謗莫若自修，方能政通人和，為國謀利，為民謀福。◆