南海爭端風雲詭譎：中美區域平衡博奕的傑作

壹、前言：南海氣氛詭譎繫於主權與資源之明爭暗鬥？

在南海區域中，除中國大陸宣稱擁有主權外，台灣和其他五個東南亞國家亦宣稱擁有臨海主權，其實以往主權爭議一直存在，是否是覬覦著這個富藏資源的南海地區，不落人後的極力主張擁有此區域的合法正當主權，這似乎是大家的共同看法，爭奪能源和資源是主要的考量。因此，當中國宣稱擁有幾乎全部南海主權，甚至包括接近鄰邦沿岸的水域在內時，菲律賓和越南近年來不但時時指控中國當局的無理與霸道，而在伸張領土主權方面的作為，也愈來愈挑釁中國。

雖然在中國方面，曾多次表達願與東協國家在條件成熟時，探討制定南海區域的行為準則（Conduct Code），但因部分東協國家試圖拉攏外力介入南海問題，將南海問題多邊化、國際化，導致南海區域危機潛伏，南海談判更難以進行。

尤其是近幾個月來南海對立衝突氣氛持續升高緊張，讓南海陷入箭拔弩張的局勢。自2012年4月以來，中國漁船和菲律賓軍艦在爭議的黃巖島附近持續兩個多月的對峙；6月間，越南國會通過「海洋法」，將西沙和南沙群島納入越南的管轄權，並派戰機巡邏。接著中國民政部立即宣佈設立「三沙市」，管理西沙、南沙及中沙群島的島礁及海域。此舉立刻掀起越南國內的反華情緒，並爆發反華抗議遊行，促使南海區域的情勢更加緊張。

究其因主要有三：一是因為南海諸國爭奪南海石油和天然資源，中國、菲律賓、和越南都先後宣佈了在南海探勘石油的措施，這不僅挑戰了彼此之間對南海主權訴求的主張。二是南海是亞太地區潛藏的衝突點，幾乎是東亞地區的「波斯灣」，長期以來便受到美國關注，南海區域的安全穩定，關係到美國在此地區的國家利益。三是中國面對菲、越的挑釁，加上美國在背後的背書默許，亦提升其在此地區的政治賭注，設立掌管南海事務的三沙市，並計劃設立軍事據點，強力宣示中國主權。

表面上看起來是南海領土主權的爭議，以及關係到南海資源的擁有與競爭，但是背地裡其實是中國與美國在此地區的領導權爭霸賽，畢竟南海主權問題存在已久、爭議不斷，這不是最近才發生的領土爭端糾紛，而是越、菲等國深諳中美在區域利益的衝突和矛盾，拉攏美國介入南海區域安全，來護航越、菲兩國在南海區域的強勢主權訴求，這對苦無正當性介入南海爭端機會的美國而言，無意開了一道方便之門。這完全符合美國自從2010年強勢宣佈南海的和平與穩定，關係到美國國家在此區域的絕對利益，以及美國外交走向東亞、進入東南亞區域的最佳戰略切入點。

貳、中國與南海諸國主權的魚蚌相爭：美國漁翁得利

中國面對南海主權爭端問題，表面上看起來積極強勢，但是在背地裡的立場，卻可能相當的淡定與冷靜，希望透過外交冷處理方式，降低與鄰國的主權紛爭與衝突。儘管中國當局旋即宣佈管轄中沙、西沙和南沙群島與相關海域的三沙市之成立，將南海三沙區的行政位階提升到「市」。其實三沙市的設立具有相當的政治意義，因為三沙市政府管轄有將近356萬平方公里的水域，一則可以強化中國對這些爭議島嶼的主權宣示，反制越、菲等國設立行政區的作為，二則可以擁有潛在石油產區的控制權，三則先發反制美國對南海區域的圖謀，先擁有空間主控權的合法性。四則可以緩和國內民族主義意識的高漲，降低演變成為迫使使用軍事解決的危機。

此外，中國中央軍委也已同意正式在海南省三沙市派遣部隊駐防，設立警備區，並以南海西沙群島的永興島為基地，長期部署海軍艦艇和軍用飛機等裝備，以強化在南海的軍事力量。此舉改變了中國過去主要依靠國家海洋局的巡邏艇和農業部的漁政船來管理南海的方式，而中國設立警備區意味著中國軍隊將全面參與南海防衛，這必然挑戰長期對南海聲稱擁有主權的越南、菲律賓、印尼、馬來西亞等國的強烈反對，以及破壞了擱置主權爭議的原則。

儘管中國近期動作頻頻，設立三沙市，宣示對西沙、中沙和南沙群島的管轄權，但實際上南海大部分島礁早已被越南、菲律賓等國實際佔有。越南還在自己繪製的地圖上將西沙及南沙劃入主權範圍內，將西沙稱為「黃沙島」縣，南沙則稱為「長沙」縣，甚至菲律賓也將「南中國海」更名為「西菲律賓海」。

事實上，從1970年代開始，越、菲等國對南沙群島提出主權要求，並以軍事手段佔領了南沙群島部分島礁。到目前為止，在擁有500多個島礁的南沙海域，越南佔領了南沙29個島礁，基本上控制了南沙西部海域；而常把南沙群島比喻做「抵在菲律賓腰間的一把匕首」的菲律賓人來說，目前已經侵佔南沙群島的十個島礁，其中第二大島「帕加薩島」或「希望之島」（Pag-Asa）（中國稱為「中業島」），是菲律賓在南沙所控制的最大島礁，島型如蝌蚪，面積約37公頃，目前已被菲律賓設為南沙群島的指揮中心。其實在1978年菲律賓政府已經宣佈擁有該島，並以提供免費食物、住宿和水電等條件，來吸引菲國人民移居該島，目前該島只居住數十名的菲律賓人。而馬來西亞和汶萊則各佔有三個島礁以上，其中馬來西亞還在佔領的島礁上有駐軍和簡易的飛機跑道，汶萊雖未派兵進佔，但對南沙油氣資源的開發也不落人後，目前已開採九個油田和五個氣田。而印尼則宣佈對八萬多平方公里的南沙海疆，亦享有主權。

相對地，中國大陸目前實際上只控制有八個島礁而已，而台灣擁有一個最大的島礁。由此也不難看出，在南海主權衝突的意義上，只是將以往的暗藏事實浮出檯面而已，將中國以往強調「擱置主權、共同開發」不可揭開主權秘密的寬容尷尬，迫使中國當局必須去面對此棘手的主權現實問題，這畢竟是經濟崛起中的中國當局，最不想去碰的敏感政治議題，何況目前又是中共正面臨政權轉移之際，更不希望此時與鄰國面對南海島嶼主權的爭議。

美國為提升在南海區域的發言聲音，積極地與菲律賓和越南公開進行軍事合作，頗具有挑釁意味，趁「實」而入。美國一方面宣稱「不採取立場」，但另一方面卻又密集地進行軍事演習。如中、菲四月發生黃巖島爭端以來，美國不僅與菲律賓舉行聯合軍演，還向菲律賓出售兩艘「漢密爾頓」級巡邏艦。而且美、菲「克拉2012」海軍聯合演習剛結束，菲律賓海岸警衛隊也首次納入演習範圍，並在菲律賓南部的岷達納峨海展開，配合上美國海岸警衛隊新一代主力艦「國家安全巡邏艦」的參加演習，足見美國重視菲律賓的臨海安全利益。

甚至接著在夏威夷舉行空前未有的「環太平洋2012」的聯合軍事演習，以美國為首，包括有22個國家參與，如澳大利亞、加拿大、秘魯、墨西哥、韓國、新加坡、泰國、新西蘭、菲律賓和俄羅斯等國，還有區域外的國家如法國、挪威、英國、荷蘭等，中國卻排除在外，時間長達55天，共有40艘戰艦、六艘潛艇、200架軍機和超過25,000人在亞太地區共同吹響「集結號」。「環太平洋2012」聯合軍演很明顯地是將中國視為潛在的遏制目標，拉攏環太平洋地區幾乎所有海上力量，用以對付「可能的地區威脅」。美國甚至強調到2020年時，美國60%的海軍將部署在亞太地區，可見美國亞洲軍事戰略佈局的高度企圖心。

此外，菲律賓是「南海行為準則」的頭號推手，希望能把菲國的利益和意圖和整個東協意志掛在一起，也希望行為準則具有約束力，來罩住中國。而美國也相當強烈地支持南海行為準則的制訂，因為當船隻在有主權爭議的海域時，可以遵守相關的行為準則條款。但因為東協十個成員國，並非都是南海直接利益相關國家，像寮國、柬埔寨、緬甸和泰國，都缺少南海直接利益，這就使得東協國家在南海問題上要形成一致立場有其現實困難，在這種情況下，也將使得中國更願意利用經濟利益手段，來拉攏這些沒有南海主權爭議的東協國家，從而阻礙東協難以就此一南海問題成為區域化或多邊化問題的共識。

關於南海問題，越南和菲律賓主張通過國際法和多邊機制解決。而中國也一直反對將南海的海洋爭端提交給任何一個國際組織，甚至一直拒絕和菲律賓、越南、汶萊、馬來西亞以「多邊形式」解決問題。從一開始，中國就一直堅持與個別東南亞國家舉行「雙邊」談判。雖然中國一直表示要以多邊主義作為外交政策的中心，但對中國當局而言，國家主權仍然凌駕於一切。這一點跟美國很相似，不關係到國家利益時，總是會強調多邊主義的談判與協商機制，但是涉及國家利益時，單邊主義的色彩便相當濃厚。

最後，2012年7月於柬埔寨金邊之東協外長會議後宣佈了「南海問題六條原則」，正式提出東協對南海問題的基本立場與態度，避免東協外長會議被越南與菲律賓兩國所挾持，企圖用東協集體聲勢來對抗中國在南海的主權訴求，替代了45年來首次流產的東協外長會之《聯合公報》，此亦可以看出東協十國對於南海問題的立場並不一致，主要因為南海問題不是所有東協十國的共同核心問題，例如主辦國的柬埔寨和寮國、緬甸、泰國等，不涉及南海主權問題，又與中國關係密切，沒必要去挑釁中國，拉高區域安全的危機，而損及自己與中國交往的利益。此六條原則的宣佈，菲律賓和越南兩國試圖讓南海問題「東協化」的企圖無法達成。

基本上，南海問題六條原則主要依據《東南亞友好合作條約》及《東盟憲章》之原則，來加強落實此六條原則：一、全面落實《南海各方行為宣言》及有關聲明；二、落實《南海各方行為宣言》後續行動指針；三、盡快達成「南海行為準則」；四、全面遵守包括《聯合國海洋法公約》在內的、被國際社會廣泛認可的國際法和平解決有關爭議。貼近來看，此六條原則其實與2002年中國與各方簽署的《南海各方行為宣言》的內容是一致的，也不至於違背中國對南海一貫的外交立場，更可以逐步的解決南海行為準則訂定的問題。

參、中美南海戰略佈局的平衡博弈邏輯

其實美國在東亞地區的戰略很清楚，不直接跟中國發生軍事對抗，卻又要利用東亞諸國間的主權與安全衝突問題，試圖拉高牽制中國崛起的區域霸權影響力，同時提高美國在東亞地區的影響力，畢竟中美兩國直接的軍事衝突，也不利於美國的整體國家利益，面對中國崛起的現實，以及美國實力的相對下降，如何利用中國和牽制中國才是美國最關注的議題。簡言之，美國希望在南海區域保持一定熱度和身段，不要失控，也要鬥而不破。特別是自1994年11月16日《聯合國海洋法公約》正式生效後，美國對南海的基本政策由「不介入」轉為「間接介入但不陷入」。因為對美國來說，南海主權問題是美國「重返亞洲」的最佳機會，也是提升對亞洲領導權的重要戰略，更是美國航行自由的利益所在。

基於此，面對當前的南海問題，美國並沒有「直接」介入的意願和打算，因為就遠離美國本土一萬兩千公里的南海爭議，直接與中國對抗衝突，並不符合美國的當前的核心利益；雖然越南和菲律賓在實力上遠不如中國，但目前中國並沒有軍事先發制人的意向，除非越南和菲律賓敢於先動手。儘管擦槍走火，美國還是會壓制軍事衝突發生的可能性，避免陷入另一個會讓它付出慘重代價的波斯灣戰爭的泥淖，把自己拖垮。所以對於中美的政經實力博弈對抗，無疑地會以理性的競爭和合作來交互使用，而不至於讓改善中的中美外交關係破局。

此策略亦符合和順應美國日漸下滑的經濟國力，所謂「重返亞洲」的戰略不可能再扮演著提供國際公共財利益的霸權角色，在經濟自顧不暇下，似乎唯有在東亞地區部屬軍事優勢，以及挑起周邊國家與中國在政治、軍事、安全、甚至經濟利益上的矛盾和衝突，才是美國介入亞洲霸權競爭最低的投資成本與最大報酬效益。基於此，對於頻傳的南海、釣魚島之主權糾紛和激化，不難看到美國在其間的背後身影。

對菲律賓和越南而言，甚至對馬來西亞、新加坡、汶萊和印尼，一方面可以透過狐假虎威的「壯膽效應」，利用美國勢力，奪取主權模糊的島嶼和領海，二則可以獲得美國大批的軍事援助和軍事合作的機會。此舉無疑地讓菲、越兩國變成了美國在南海區域的「馬前卒」，甚至以美國動向和訴求為馬首是瞻，並以「中國威脅論」來製造「中國威脅」的事實。特別是當中國對於南海主權問題採取強烈立場時，美國便很自然地以一種維護區域和平穩定的國際警察角色，師出有名的地壓制中國的訴求。

承接上述的南海區域衝突風雲的邏輯，不難理出一種外交意圖現象：也就是美國鼓動南海周邊國家主權糾紛與資源利益，會導致南海情勢的緊張與不安，這是對中國的試探與牽制。然而，當情勢越緊張，南海周邊國家越需要美國介入的期待，也會隨之高漲，利用此舉來突顯美國在南海區域存在的必要性。當菲、越等國借助美國的軍事協助愈多時，對於中國的立場就會越強硬和囂張。這無疑地，是否可以解讀美國儼然成為區域安全的「麻煩製造者」，陷入到以製造南海區域的不安，才能創造出美國的外交利益。面對中國經濟的崛起之威脅，這也似乎可以解讀為美國在東亞區域霸權衰退到只剩下政治和軍事力而已，以及建立一個不安和不穩定的東亞區域秩序，才能突顯出美國的國家現實利益，這在國際關係的霸權穩定理論上應該是一個極為諷刺的現象。

同時，美國除了堅持「要維護航海自由，反對任何國家用武力或威脅解決南海問題」的強烈主張外，對於南海區域爭端糾紛的外交立場是，透過全面性的框架，以及強調以多邊方式解決南海問題，反對「一對一」解決方式，認為一對一會造成混亂與衝突，南海國家恐無法有實力去面對強大的中國壓力，這種說法完全符合美國的外交戰略利益，因為一對一的談判，勢必沒有美國置啄的外交餘地。而此戰略剛好與中國的外交戰略原則衝突，中國認為南海問題必須通過雙邊方式解決，因為南海問題不是中國與東協之間的問題，而是中國與個別國家之間的問題，此舉很明顯地不讓美國有介入談判的機會。

肆、小結：南海爭端風雲來自中美外交勢力的平衡較勁

首先，在這一場的南海爭端風雲事件上，其實最大的獲利者是美國，只是透過國際外交關係的運作，以及例行的軍事演習，便能夠獲取南海諸國的信任與支持，順利重返亞洲區域，足見美國在軍事外交上的手腕。而南海諸國趁勢獲取相對於中國的談判籌碼，以及擴張國家領海掌控權，雖要承擔政治風險，但也獲得國家利益，也還算是小贏家。在此情況下，中國其實也不是完全的輸家，甚至是再更確認南海區域的周邊情勢演變，讓中國可以對南海主權局勢拿捏得更精準，畢竟中國也沒有任何損失，還可以將長期化明為暗的南海主權問題檯面化、公開化，透過必要的協商，更可以避免戰爭危機的風險，畢竟中國需要的是經濟利益與和平發展，將難解的南海爭端危機，透過主權擱置，才能讓中國整合東協經濟，獲得更大的國家利益。

其次，對於南海區域的安全與穩定，還得繫於中美區域戰略的平衡，尤其在中國崛起之後，東協國家一面倒的依賴中國，又隨著過度依賴中國政經的結果，卻也製造出東協國家對中國壯大的不安與疑慮，失衡的南海區域秩序，自然引發南海爭端，而美國勢力的引入，有助於南海區域的權力平衡，彌補近來衍生出南海地區權力失衡的危機，這不像冷戰時期的恐怖平衡，而是競合的相互制約與互賴的現象。

第三、當中國崛起時，也勢必要學習如何成為一個負責任的區域霸權，還要提供區域發展的公共財，與周邊國家分享更多的資源，擱置「主權爭議」，「共同開發」南海，這是施行多年的共識與默契，並透過訂定南海行為準則，規範中國成為區域良性霸權。而中國參與制定具有法律約束力的南海「行為準則」，在某種程度上亦可以視為是一種讓步與示善。唯有降低中國與南海周邊國家的衝突，降低中國對南海區域的威脅，也才能夠降低美國介入南海地區的可能性和機會，這是中美勢力在南海地區較勁博弈的邏輯。而將中國納入區域安全的環境中，也絕對符合美國國家安全利益。但是當南海衝突危機升高時，無疑地將提高美國介入南海利益爭奪戰略的機會。

第四、當南海爭端問題升溫與緊張時，美國介入南海危機的機會隨之提升。近來南海爭端一直都是此地區的熱點與焦點，隨著美國「重返亞洲」步伐的加快，局勢就愈來愈複雜、也愈來愈緊張、愈來愈國際化，美國抓緊南海問題的矛盾就越明顯，中美在南海對峙的可能性升高。不過在東協與中美關係的建構上，卻是會出現：東協經濟貿易愈來愈依賴中國，但是在政治安全上卻又向美國靠攏，政經分離的策略，是否會有助於南海區域的政經發展平衡，值得進一步關注。同時，美國與中國在亞太地區並沒有任何的實質的領海領土糾紛，就只有美國與中國在海洋勢力發展爭奪的事實，這也反映出南海風雲爭端所呈現出來的中美海權競爭的現象。

最後，中國在南海地區一直採取著單邊主義的主權訴求，以及雙邊談判的模式，而中國在外交表現上卻呼籲著多邊主義的作法，其實這是一個「兩手策略」的外交應用。儘管在中國對南海作為上改採多邊主義的處理有其外交利益，一則可以用來對抗美國的霸權和單邊主義政策的戰略；另一則多邊主義也可為中國在建立公平的國際政治和經濟新秩序上，帶來更多更合理的話語權。而且奉行多邊主義還可以消除外界的「中國威脅論」，並建立中國是負責任國家的形象。◆