對2013「台灣政策法案」的觀察

今年8月初，美國國會眾議院外交事務委員會以無異議的方式，一致通過了「台灣政策法案」（Taiwan Policy Act），以強化美台關係。雖然這只是該法案的起步而已，未來還需經過眾議院大會與參議院的通過，以及美國總統的簽署等程序才能成為法律，但該法案包含了一些重大的政策調整，將有利於台灣的國際地位與外交空間的改善，這個最新的情勢發展值得關注。本文將從對於該法案本身的內容分析著手，再輔以當前美陸台三邊關係的發展為外在的因素加以比照分析。

內容分析

此次的「2013年台灣政策法案」內容包括︰支持台北經濟暨文化代表處改名為台灣代表辦公室；要求美台進行閣員級官員互訪；放寬台灣高層官員訪美限制，以及不能到美國國務院等政府辦公室洽公的政策指導原則；授權美國政府接受台灣關於F-16C/D的採購意向書並售台潛艦；支持台灣參與國際民航組織（ICAO）。

綜觀上述法案的內容，確實符合台灣所需，這對於台美關係的改善也多所助益。首先就是台灣這一名稱的正式出現與使用。目前我方駐外單位由最早的「遠東經貿辦事處」或「孫逸仙文化中心」，一直改進到「駐×國台北代表處」或「駐×國台北經貿與文化代表處」（類似大使館）或是辦事處（類似領事館），各依台灣與地主國的關係而定，只是台灣的名稱未曾出現在官方的駐外單位上，而且還需要與經貿與文化的特性相連結，只有商務代表處使用台灣的名義，比如台灣駐巴林商務代表團，以及例外的是中華民國駐斐濟商務代表團。若日後美國同意改為「台灣代表辦公室」而中共也不反對，也就是更加名副其實，那將是美陸台三方關係的一大進展。

此外，提升雙方官員的互訪層級，也是台灣推動實質外交的一大重點。至今中華民國的總統、副總統、行政院長、外交部長與國防部長等人都無法訪美而只能過境，台灣駐美官員也無法進入美國國務院洽公，若該法案通過，台灣的實質地位必定提高許多。

至於軍售部分也是老議題，以往美方有意避免與北京交惡，因而一再拖延，目前陸美關係在習歐會之後也已進入一種較為正常的交往軌道，而基於美方的堅持，雙方對於對台軍售的議題必定也達成了一定的諒解，再加上兩岸的對比日益失衡，況且這也是台灣朝野的共識，只需以經常性預算支付即可，因而我方已經準備妥當。在目前這種美陸台三邊的相對和諧的氛圍之下，美對台軍售的可能性增加。

只是ICAO的會員大會在9月份即將召開，此次會後必須再等三年，因而表面上看起來比較不及時。但支持台灣以觀察員身份加入ICAO案，已經由美國參眾兩院通過再加上歐巴馬總統的簽署同意，不論今年成功與否，都是美方對台高度善意的表現，這對於其他國家也會產生相當的鼓勵作用。

總之，對北京而言，「台灣政策法案」有可能會被視為是一中一台的困擾，但是若以台灣朝野兩黨對於國際地位與空間的渴望觀之，這是否亦可視為是一種惠台政策，以便為達到2016國民黨繼續執政的目的而作努力。兩種論點一念之差，如何抉擇，存乎一心。而先放再收，以至於日後台人心悅誠服，可能比較高明。

外在因素

其實，「台灣政策法案」也與當前兩岸關係的發展有相當的關聯，因為近年來兩岸關係的發展日益密切，尤其是經貿與民間交流部分進展甚速，北京主要期盼兩岸關係的不可逆轉性，因而積極加以制度化與生活化，而台灣方面當然還是以經貿的利益與民眾的便利為考量，比如ECFA與直航等，就是最佳實例。

ECFA屬兩岸協議，若要推翻，是否要經過立法院的同意，乃由該協議內容是否要經由修法才能適用，否則就不必經過立法院的認可。雖然如此，這仍可說是制度化的最佳實例，至少兩岸簽署，若真的撕毀，將會產生兩岸關係惡化與民眾生活上的不適應的後果，影響深遠。此外，目前每週共有六百多航班連繫兩岸，這對於經貿、旅遊與交流自然助益良多，而這只要雙方主管機關同意即可，就算2016變天，當台灣的人民若已經習慣當前的生活方式，那也將難以逆轉。

此外，在6月中旬的第五屆「海峽論壇」期間，一如往常，北京領導人都會釋出一些惠台政策，而此次的內涵則更有向前邁進一步之處。除了擴大交流與開放台灣人參加大陸專業證照的考試之外，北京還提出，對於台灣地區鄉鎮市調解委員會出具的民事調解書所做出的司法解釋，大陸最高人民法院將予以認可與執行，以確保兩岸人民的權益。此乃意味著在司法紛爭的問題上，北京開始承認台灣民事調解書的法律效力，也就是開始「接受」台灣的治權行使，雖然這還是屬於低階的層次。

同樣的，由於近年來兩岸民眾往來日益密切，需要法治保障，特別需要用制度化、法律化手段，不斷解決往來中出現的各種問題，有效保障權益。因此，兩岸法學界盼望針對法律問題進行研討交流，為兩岸民眾往來的法治保障提供意見。

在8月中旬，第二屆「兩岸和平發展法學論壇」也在北京舉行，論壇以「兩岸交往與法治保障」為主題，針對兩岸民眾往來可能遭遇的司法權利、民商事權益、兩岸民刑事司法互助、投資權益等進行研討。台灣方面出席者包括前法務部長廖正豪、施茂林，前蒙藏委員會委員長高思博，律師陳長文、李永然等，共計80名法律學者、律師、司法官人員，大陸方面則有逾100人參加論壇，除主辦的中國法學會及海研會主管外，還包括各相關專業法學研究正副會會長、秘書長，以及司法機關和實務部門從事涉台法制工作的專家及研究人員。

諸此種種，都是兩岸交流與交往的實例，從上到下，比如6月份的吳習會與海峽論壇，從點到面，比如為數眾多的各種專業性會議等，無所不包。基於兩岸諸多的文化相同性與相似性，再加上經貿與交流的互補性與互利性，上述的發展就像斷臂對接，假以時日這支折斷的手臂是否會對接完成，若從外界尤其是美國的立場來觀察這個發展，是否對接完成好似只是時間的問題，因為兩岸雙方頻繁的交流，將各界高度的熱忱與利益顯現無遺。

此外，去年8月間，兩岸的國旗同登上釣魚台，況且我方海巡船隻只與日本海警打水槍，而未向大陸抗議其對於釣島的訴求，引起美方高度懷疑，是否兩岸即將聯手抗日，依照一些民調的結果顯示，約有四成的民眾支持兩岸聯手，此乃意味著兩岸軍事互信機制（CBM）的啟動。若美國被蒙在鼓裡，兩岸暗渡陳倉，屆時輕舟已過萬重山而美方還不自知，那將何以自容？其後果亦將極為嚴重。

面對這種情況，馬英九總統曾公開表達，在釣魚台問題上不與大陸合作的立場，自然可以讓美方釋懷，否則基於美日的聯盟關係，在釣魚台問題上，台灣將陷於孤立無援的困境。同時，這也可以解釋為何台日漁業協議如此快速通過，日本的同盟大哥美國的角色自然不容忽視。

因此，如何才能將兩岸快速的發展步調放緩，自然當威逼不合時宜之際，也只能利誘，從TIFA到TPP，台日的漁業協議、美國參眾兩院以及歐巴馬總統都支持台灣加入ICAO，再加上美國的盟友菲律賓對廣大興號的道歉與賠償等事件，都可以看出美方企圖拉攏台灣的算計與策略，而上述「台灣政策法案」也正是這個策略當中一個重要的環節。

小結

其實，在兩岸關係的發展中，美國最高的利益就是確保兩岸不戰與不和的對抗態勢，否則美國在兩岸之間的角色將有被邊緣化的危險。試想，若兩岸簽訂和平協議，那美國的《台灣關係法》將是否仍符合時宜？因而以「台灣政策法案」來拉攏台灣的特色明顯。

當前兩岸的發展態勢中和平與互惠的方向明顯，若雙方和平相處一段時間，趨向和平統一的機率難免會提高。此乃與扁時代的台獨與戰爭的情況剛好相反，這也略似一個鐘擺，目前已從以往的獨與戰的極端日益向另一個和與統的極端擺盪，而兩個極端都是美國所不願見。

易言之，一個不獨而獨或是想獨而不敢獨的政權，才最符合美國的戰略利益，而當前國民黨的政策好似並未顯現如此特性，因而必須不時加以強調台灣的自主性，否則台美之間的疑慮加深，台北將難以承擔。因此，2016將不只是國、民兩黨的競爭，更是美、陸兩方的較勁，而台灣已從左右碰壁漸向左右逢源邁進，是否真的如此，仍需進一步觀察。◆