北韓開城工業區重新營運的前景

今年2月13日，北韓再度發動地下核子試爆，引發全球關注，這是繼2006年9月和2009年5月，北韓有史以來的第三次核子試爆。聯合國安理會今年1月22日通過2087號決議，要求北韓不得再發射導彈、試爆核武裝置、立即銷毀所有核武有關設施，以及要求所有聯合國會員國強力譴責北韓黷武舉措並聯合加以制裁。

核子試爆更使北韓成為舉世側目並承受進一步制裁的國家，進一步孤立無援，正以全民為芻狗。3月7日，聯合國又通過第2094號決議，再度嚴厲譴責北韓一意孤行地進行核子試爆，發射彈道飛彈，要求北韓立即恢復它在「核不擴散」體系的會員地位，接受國際原子能總署監督，並考慮盡快重新回到旨在制止北韓發展核武的六方會談談判桌上。

聯合國兩次決議，中間只隔一個半月，對北韓的壓力可謂空前巨大，聲聲呼喚卻也聲聲急，真正觸痛北韓領導當局的敏感神經，這條敏感神經即是「核武是北韓生存的生命線、核武發展無可取代」。由於中共對這兩次決議也投下贊成票，北韓除了猛烈抨擊美國、南韓和日本這些支持聯合國通過決議的成員之外，也向中共暗示北韓的「立場強硬」將無可改變。

除了抗議，北韓也下重手，選在4月5日片面宣佈關閉南北韓邊界開城的工業園區，並在4月9日撤離所有北韓員工，以示對包括南韓在內等國家的抗議。不過，南韓固然是首當其衝，在開城營運的廠家受到突然波及，但北韓工人也受創慘重。

開城曾是高麗時代高麗國的王建所訂定的國都，西元920年，王建將首府從鐵原遷至開城，並改開城為開州，直至1409年國都遷至漢陽為止，開城曾是489年的高麗首都。開城除人參馳名遠近，南北韓分裂後，開城也是一個重要戰略城市，是北韓最靠近北緯38度線的重要據點。1955年北韓將開城設為直轄市，2000年南韓總統金大中提出「陽光政策」，意圖和北韓改善關係時，北韓和南韓現代集團即已合作開發了開城工業區，由北韓提供土地和勞動力，南韓提供資本、技術和電力。2003年北韓又改開城市特級市，和南韓交界的板門店郡合併為開城工業地區，當年6月開始第一期建設，2004年開始運作，2007年6月完工，當年11月正式投入營運。該時期也正是盧武鉉總統主政，接續金大中和解政策，推動他所稱的「和平與繁榮政策」，開城工業區正是盧武鉉所引以為傲的、宣揚與北韓和解的重要「試點」。

在南韓，開城工業地區又被稱為開城工業團地或開城工團地。開城距平壤122公里，距南韓板門店邊界則8公里、離南韓首都70公里，離南韓及東北亞航運樞紐仁川港50公里，可謂一個可以佔據地理優勢、吸引南韓投資者、並讓北韓政府賺進大把鈔票的絕佳工業園區。原先已經進駐開城的韓國企業有123家，多數從事製造業，為北韓境內創造約5萬個就業機會，2012年，整個工業園區的產值4.7億美元。數據顯示，南韓企業每年支付僱用的北韓員工工資總計約8，000萬美元。

如果開城工業區不受政治因素影響，應是最好場景，那裡的工作最讓北韓其他地區的工人稱羨。不過事與願違，開城工業區營運後命運多舛，從今年4月初被北韓宣佈關閉後，直至9月中才見重曙光。關閉至今，這些原先進駐廠商受到相當的折騰，因此大多損失慘重。

園區關閉後，南韓仍希望能盡速重開營運，北韓考量外匯損失之下也願重啟談判，因此從7月起，雙方曾就重開議題進行多次的談判，期間特別是北韓給了南韓更多困難，包括提出許多南韓無法接受的政治條件，開城工業區重新營運談判一度無以為繼。不過峰迴路轉，在沈澱一段時間後，8月14日雙方就解決方案的重要部分達成協議，協議內容包括成立南北共同委員會，8月28日雙方簽訂關於成立和運營開城工業區南北共同委員會的協議，9月11日兩韓舉行開城工業區南北共同委員會第二次會議，最終決定在9月16日開始試行重新開啟開城工業區，此外又決定10月間，雙方聯合在當地舉行面向南韓境內外商的投資介紹會。

消息發佈後的這些天，大批南韓工廠人員重回原來廠區，北韓也有多達500多名工人開始恢復上班。看來，這種景象讓人覺得未來開城工業區欣欣向榮，一切重新來過，南北韓將重新各取所需，開城工業區的重新運作更是南北韓走向新一階段和解的櫥窗。

在此同時，南北韓當局相信也認識到開城工業區的重要，因此雙方正在研擬進一步的防護機制，確保開城工業區不會再度因「非經濟因素」遭到關閉，開城工業區過去數年年產值將近20億美元，確實是南北韓的共同「懸念」。現在似乎回到正軌，是南北韓一般人，甚至是南韓和外國企業家的共同期望，寄望政治因素的影響就此「止步」。

外界觀察家卻並非這麼樂觀，他們普遍認為，北韓是一個政治掛帥的極權主義國家，一切施政憑極少數國家領導人決定，決策過程是最不透明的，不用說南韓人，即使是北韓人也永遠無法知道北韓哪時又要改變主意，也不知朝鮮半島會哪時再度發生危機。一旦危機發生，開城工業區極有可能再度變成待宰羔羊。

南北韓在韓戰中兵戎相見，迄今尚未簽訂和平條約。兩韓間的互不信任是一個難解的結，加以雙方國家目標截然不同，除了開城，似乎也無其他的合作經驗。南韓方面至少已經宣告放棄使用或研發核武器，並接受《核不擴散條約》的規範，而北韓則仍像毫無悔意的浪子，執意要以發展核武器作為向國際社會叫價、向南韓施壓的工具。如果這樣的意志不改，北韓今後還有可能核武試爆、更有可能繼續遭受聯合國等國際組織進一步制裁。屆時難保開城工業區不會再度受到干擾。

開城工業園區廠商承受的風險是相當大的，園區工作的北韓工人是工業園區命運轉折時最大的受害者。要問園區將來命運如何，不如問問北韓金正恩政權將往何處去，再問問北韓領導人：「和平理性政策」與「窮兵黷武冒險」之間的拔河，誰將勝出？◆