德國的統一經驗與兩岸主權的爭議

馬英九總統曾對外國媒體提出兩岸是「特殊關係」的看法，各方反應不一，但進一步觀察可知，其實此一說法乃當前情勢下最佳安排。

現以德國的經驗對照，檢視兩岸主權爭議，因德國在冷戰時期也有類似況，但由於當時雙方處理得當，和平共處了20年（1969－1990），最後形成統一。

或有人認為德國情勢與兩岸的關係相去甚遠，完全無法相比，這可能是以整體宏觀角度的觀察結果，但若以個體微觀方式為之，冷戰期間兩德之間確實發展出一些重要的政策經驗，對於兩岸問題還是有相當的參考價值，核心就是主權的爭議問題。

1.德國經驗的緣起

1949年德國分裂，東西德雙方經過冷戰20年的對立，終於在1969年西德總理布朗德（Willi Brandt）上台後提出以和解為核心的「東進政策」，創建所謂「德國模式」，對於兩德與歐洲的和平與發展貢獻甚大。當時，他首先明確定位了兩德關係。

在布朗德總理首次的施政報告中，他將東德定位為「非外國」，此乃一個極富創意的策略。這主要因為當時西德礙於憲法規定與盟國的意見，無法正式承認東德，只能以負面表列方式處理，這與我方提出的兩岸「互不否認」有異曲同工之妙。

對西德政府而言，東德並非西德基本法的有效範圍，既非本國又非外國，故將其定位為「特殊地區」，而與此「特殊地區」的關係，只能稱為「特殊關係」。自此，西德開啟了對東德關係的大門，內涵就待雙方充實。在國際公法中，這種做法是所謂「自成一格」的特殊安排，由於傳統概念與策略均無法解決新問題，因而必須有所創新。

2.對兩岸的啟示

馬總統提出兩岸是一種特殊關係，與德國的實例在字面上完全等同，內容也甚為相似，都是所謂內部關係，只是所據不同，不是如民進黨所稱自我降格為地區，而是依據中華民國憲法的規定。

依照我國憲法增修條文，中華民國分為自由地區與大陸地區，馬總統的說法即以此為基礎。再看中共的憲法，其前言中就規定台灣是中國領土神聖不可分割的一部分，由此可見，雙方的主權大部分重疊，只是治權分立，因而目前雙方都無法承認對方，所以類似德國這種特殊地區的安排以及特殊關係的推論，乃當前打破兩岸僵局的良方。

兩岸協商時，北京稱呼馬總統為台灣地區領導人，若也自稱是大陸地區領導人，雙方對等，有何不可？其實早在2005年國親新三黨訪問大陸時，就可以看出一些端倪。

當時，北京方面將所有政治敏感度高的象徵性符號全部隱藏，因而在參訪過程的電視畫面上看不到任何中共國旗及相關標語，對方不願因這些象徵性符號破壞雙方友好氛圍，由此可見北京在這方面的彈性甚大。

再者，北京將兩岸的航線定位為「兩岸航線」，此乃一種異於國內與國際航線的特殊安排，我方完全可以接受。同時，我方也已開始正名的政策。日前，行政院曾發函各機關與學校，規定日後將稱呼對岸為大陸、大陸當局、北京當局或中共等等，不得稱為中國。

這個政策明確顯示兩岸間絕對不是國與國關係，這當然也可說是兩岸特殊關係的一種衍生，因為稱呼中國就有將其視為外國的傾向。

3.屋頂理論

進一步觀之，德方發展出所謂屋頂理論，這與兩岸的「九二共識」各有異同。此理論的內涵是：一個民族、兩個國家，亦即一個屋頂（民族）是由兩個部份（國家）組成。基於歷史與地緣的原因，德國直至1871年才統一，因而，德國人民對長久以來形成的民族認同感受仍深，與建國已久的英、法不同，英、法的民族與國家兩概念早已趨同，不時交相運用。但在德國，民族與國家兩概念的意涵相去甚遠。

1871年統一建國後，勢力迅速膨脹，導致當時歐洲的均勢遭到破壞，不久就掀起第一次大戰。戰後，德國人不認錯、不服輸，再度掀起第二次大戰，使得人民對國家的統一產生高度疑慮，因為統一的結果都是戰爭與創傷。

冷戰期間，西德人必須面對國家分裂的痛苦，但這種情勢反而帶來和平與發展，因而十分珍惜，積極適應。東西德雙方1972年簽訂「基礎條約」，緩解了德國與歐洲的局勢，同時也符合佔領國與周邊國的共同利益。

中國人在國家認同問題方面與德國人大相逕庭。基於險遭列強瓜分的經驗，國家衰弱就會受到侵辱，因而建國與強國都是20世紀以來中國領導人的最高理想，大一統為此一理想的基礎。

由此可見，國家的統一與強盛只會帶給人民尊嚴與福祉，導致人民對國家統一的高度認同與企求。此外，台獨、藏獨與疆獨等任何一方的成功都將產生連鎖效應，而在統一之前，外國勢力的介入更讓北京難以忍受。

因此，德國「一族兩國」的實質內涵並不適用於兩岸，但其二合一的架構卻可供參考。一個民族不是問題，兩個國家則意味著災難與屈辱，完全無法接受。因而，我方必須以一國取代一族，先前馬總統所稱「一國兩區」或「一國兩府」可由此推論而出，這也與北京所堅持的「一中原則」不謀而合。

兩岸在一國問題上沒有共識，北京認為是中華人民共和國，我方則堅持是中華民國，因而只有以「一中各表」的創造性模糊來概括。

4.辯證的處置：名實互用與內外有別

從另一角度觀之，這也可說是一種名實互用的辯證處理。名義上，我方已接受九二共識並默認一中原則，實質上，對方也已默認台灣這個政治實體的存在（從現有規定出發），否則雙方如何協商與談判？只是在我方接受九二共識之後，對方才得以一國來自圓其說，否則是與自己人還是外國人談判都無法釐清，北京當然不會接受。

基於上述「非外國」的政策，西德政府只能將其東德政策以內外有別方式分開處理。如在雙邊關係上，雙方的大使館都稱為「永久代表處」，避開一般國際慣例的尷尬。還有，東德駐西德的「永久代表處」不與西德外交部接觸，而由總理府直接聯繫。在對外關係方面，當西德政府將其對於東德的政策處理妥適之後，前者完全放棄對後者在國際上的封鎖，致使東德在短期間就具備完整的國際人格。

更值得注意的是，1987年東德領導人何內克訪問西德時，雙方國旗並列，東德外長也與其他部會首長同行，極似一般重要國際訪問的排場與規模。可是，西德政府卻只派出德國內部關係部部長（相當陸委會主委）相迎，而西德外長則從未出現。

這些安排都已超越前述「非外國」的政策，可是兩德與盟國都樂觀其成，並未引起爭議，否則如何互訪？

回到兩岸關係，至今北京在外交上對台的三段論法是：「世界上只有一個中國，台灣是中國的一部份，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府」。而北京對台的立場則為：「世界上只有一個中國，大陸和台灣同屬一個中國，中國的主權和領土完整不容分割」。這也是一種內外有別的安排，只是目前在實際政策的執行層次尚無改善跡象。

5.擱置爭議

在「基礎條約」中，兩德都擱置了無法解決的爭議，如有關雙方爭議核心的民族認同問題。基於西德基本法規定，東德人民屬境外國民，進入西德領土後，只要他們自願申請西德國籍，西德政府不得拒絕。

東德政府當然無法接受這種長久以來的磁吸政策，但雙方還是以「求同存異」方式將此問題盧列於「基礎條約」中。往後，雙方各自表述，逕行處置，兩德都不願因此妨礙雙邊關係發展。

在擱置爭議方面，兩岸目前已有高度共識，只是在執行層面是否會發生問題，還必須觀察。尤其，在我方國際空間問題上，擱置爭議不足以解決問題，必須要有所創新才不會損及兩岸關係的發展。

「基礎條約」中有些曖昧不清的陳述，西德政府以單方面經由國會決議方式澄清，或事後經由領導人的信函申明立場，以免觸犯國內法規，也是一種各自表述的解決爭議方式。

東德根本視西德為外國，立場與西德迥異，但雙方互不干涉。東德視西德駐東柏林「永久代表處」為一般外國大使館，前述東德領導人訪問西德的安排，都是實例。

在「基礎條約」中，雙方同意以一般性用語取代法定用語，以預留轉圜空間。如西德不承認兩德邊界是國界，因而只用「確認」、「注意」與「尊重」等字眼取代「承認」。同時西德認為兩德邊界只是「不得損害」而不是「不得改變」的，因為損害屬單方面行為，改變則是雙方協商的結果，重點在這條邊界還是可以改變的，並不違背德國統一的目標。

再者，雙方只是發展「睦鄰關係」而不是「國際關係」，對此雙方都表示「尊重」，而並未「承認」等等，都是創新的安排。試想，未來兩岸在簽訂和平協議時，若能以「大陸地區領導人」與「台灣地區領導人」名義，應是雙方可以接受的創新方式。

6.外交空間

外交方面，早在1950年代中，西德為封鎖東德的國際空間，也提出類似漢賊不兩立的所謂「赫爾斯坦原則」，成功達到圍堵東德的目的。但由於1960年代後期以來國際情勢的轉變，西德的封鎖政策日益受到挑戰，因而必須有所調整。故在「基礎條約」簽訂後，西德完全放棄對於東德在國際上的封鎖，使得雙方都在1973年進入聯合國。

由於北京對「中華民國」的立場依舊曖昧，對馬總統反共及統獨立場有疑慮，加上台灣的政黨輪替，誰也無法保證哪天民進黨再度上台後，國共談判的結果必被接收。

有鑒於此，北京在我國際空間問題上，仍躊躇不前，善意可能局限在可放可收範圍內，如台灣高官出訪，北京對到訪國的壓力可大可小。除非民進黨放棄台獨，目前兩岸要超越這個範圍的可能性不大。

7.德國統一

1989年11月初，東德被迫開放柏林圍牆，當月底，當時西德總理柯爾提出了「德國統一十點計畫」，預計在相當一段時間後完成德國統一。然而當時的統一巨浪勢不可擋，在計畫提出後不到一年德國就完成了國家統一。雖然如此，該計畫對兩岸仍有相當的參考價值。

首先，雙方先以加強合作方式凝聚共識，繼之，簽訂條約，依據不同功能建立各項共同委員會，確保雙方交往的暢通。進而，再建立一個邦聯機制，在此框架內，由雙方政府與國會建立相關委員會來進行長期協商，最後在國際認可下，雙方完成國家統一。

若以上述「國統綱領」內容觀之，遠程階段也是主張兩岸協商統一，屆時「將成立兩岸統一協商機構，依據兩岸人民意願，秉持政治民主、經濟自由、社會公平及軍隊國家化的原則，共商統一大業，研訂憲政體制，以建立民主、自由、均富的中國。」

德國的經驗告知，當時統一聲勢高漲，以至倉卒完成，因而事後產生許多後遺症。如雙方政府與人民都還沒準備好，因而造成相互適應上的種種困難，如西德政府為統一付出的代價甚高，不得不提高稅率而怨聲載道。

部分東德人還認為新政府支援不足，統一後似已成二等國民等等。有鑒於此，我方必須未雨綢繆，最好能恢復國統會運作，事先準備，以應不時之需。

8.結語

兩德關係與兩岸關係有同有異，但可供參考處不少，兩岸要有創新的思維，在頻繁與多層次交流中，找出雙方都可接受的安排。

冷戰時期，歐洲兩大陣營曾發展出「軍事互信機制」，以期建立互信，減少誤判，而兩德處於兩大陣營前沿，乃此機制的最佳試驗場。

在這方面，兩岸當然不能一蹴可及，但學者專家的研究與交流可立即展開，這需要一個相當的過程。試想未來國共兩軍進行聯合軍演的景況，這當然也是兩岸和解的終極目標之一。不過這自將是美日兩國極不願見的情況，如何避免其干擾，兩岸還需多加努力。◆