檢討為何中國防空識別區之宣佈

導 言

中國（大陸）在今年11月23日宣佈建立一個在東海上空的「防空識別區」（ADIZ）。除了立即引來日本極端劇烈的反應甚至要求中國立刻撤銷以外，美國還派遣兩架B-52轟炸機刻意闖入中國宣佈將以軍機監視的禁區。其用意是，一則以實際行動表示抗議，二則亦趁機試探中國對監控此禁區的決心。韓國以及其他各國也有不同程度的反應與質疑。一時形成跡似國際聯手對抗中國的情景。

其實，世界上有20國家均設有類似的ADIZ，日本自己也有；美國就有五個。為什麼一到中國宣佈設立ADIZ，就惹出如此大的問題？這是我們應該研討的課題。

世界上各國「防空識別區」的來由與

中國此時宣佈ADIZ的背景與初衷

世界上設立ADIZ 的始作俑者，乃是美國。雖然最早在1940年代美國為了防納粹德國已有了類似防空識別措施，但並沒有ADIZ的名稱。故真正ADIZ的設立，始於1950。因防範蘇聯轟炸機偷襲，所以和加拿大合作而設立了一個ADIZ在北邊，由民航調控機構和美國與加拿大軍方共同組成的「北美防空總部」協同監視管制。諷刺的是，在冷戰漫長歲月中真正實際闖入美國領空的是來自南方的古巴投奔自由的飛機。它發生於1971年，未經任何阻攔居然順利降落在南方重鎮紐奧良基地。於是強迫美國增設了南方的ADIZ。加上分別針對大西洋與太平洋的ADIZ兩個，再加上為了保護美國在西太平洋的關島空軍基地而設的ADIZ，美國總共有五個ADIZs，既然如此，美國對中國設立ADIZ立即表示反對甚至以行動干預，國務院與國防部硬說中國如此作旨在用片面手段企圖更改東海現狀。豈不是應驗了中國古諺所云「只許州官放火，不准百姓點燈」？

可是，美國在直覺反應之餘，仍然通知美國幾家有固定航班來往遠東的航空公司在班機進出中國的ADIZ之前務必按規矩向中國有司通報信息。不但此也，副總統拜登銜命往訪日中韓三國調停時，日本冀望能與美國一致強硬逼使中國取消其ADIZ之議而未為拜登接受。而在拜登訪問北京之後，他再也不提撤銷之事，只是說中日之間須建立「有效溝通管道」。由於兩國分歧太深，對於最近東海緊張局勢，美國只能控制而無法化解。隨後，歐巴馬政府也認為﹕當務之急乃在防止惡劣情勢加劇。以前美國國務院與五角大廈對於中國的譴責，也已不再重複。美國政府立場如此無形的轉變，想必與拜登訪華期間深入瞭解中國建立ADIZ的緣由與宗旨有直接關係。稍後我們也獲悉原來美國國務院與國防部責備中國企圖單方面更改東海現狀的話語，是來自日本人的哭訴。下面，我希望對中國的苦衷與其建立ADIZ的宗旨，據個人所知略加分析。

日本也早有ADIZ之設置，是經由美國二戰後佔領日本期間（1945-1952）建立的；不過在1969年將其管理權轉手給日本。可是嗣後日本擅自於1972與2010先後兩次將其範圍不斷擴大。而2010的擴大範圍，竟然侵入中國200海浬的專屬經濟區上空，距離浙江省僅70海浬（130公里），也涵蓋了中國春曉油田的上空，企圖非常明顯。日人一向垂涎中國在東海「西湖窪陷」地段下藏的豐富石油與煤氣資源，擴張後的日本ADIZ也將下面的釣魚島概括在內。日本的慣伎一向是魚目混珠，得寸進尺。它以為擴大它的ADIZ就逐漸可以變成它的領空。這種魚目混珠手法早就用在釣魚島身上。譬如，1960年代它在釣魚島近邊建了一個燈塔，目的是要讓所有過往外國船隻認為既然燈塔是日本所建，那旁邊的島嶼（尖閣群島）想必是日本人的。然後日本人再在該島上用漢字將「日本國」三個大字刻在石壁上，遍插日本國旗於島上。又用武裝船艦封鎖釣魚島水域，造成國際輿論認為此島嶼一定是日本人所有（連美國國會都認為釣魚島是在「日本有效管制之下」）。其做法是以實際控制作為取得所有權（主權）的開始。刻意要做到符合國際法上「時效」原則（prescription，一譯「先占」）的要求。由於「所有權始自佔有之實」的法理，這樣久而久之釣魚島就是日本的了。同樣的，日本2010年將其ADIZ擴大到東海油氣田與釣魚島上空，其用意乃是魚目混珠舊伎重演。但是，它絕沒想到中國在44年未曾啃聲之後居然會有出人意外的回敬。竟然也劃了一個ADIZ用以否定日本擅自修改其來自當年美國為日本所劃的ADIZ。日本更沒有想到的，是美國在深入瞭解了中國宣佈它防空識別區的原委與初衷之後，毫不同情日本（已如上述）。

中國宣佈「防空識別區」為何

對其他國家造成困擾？

國際上，ADIZ之設立，並無任何法律的基礎與意義。我們需將「境外的天空」與自己的「領空」分開認識。後者是自己領土與領海之上空，故有主權之含義。而前者則是在自己領空之外而與之相毗鄰的境外天空，即主權之外的空中領域。美國是第一個在境外天空設立ADIZ的國家，其用意在預防帶有敵意的他國不明飛機取道針對美國奔來。如果要為這種禁區之設立找個法律依據的話，應該說是一個國家有其因維護自己安全而在近邊的境外天空創立一個預審措施，以便監視抵制那意圖詭密而經由境外天空可能駛入自己領空的不明飛機。上面說它沒有法律的意義，是指ADIZ既非自己的領空，因此這境外天空就不可能變成自己的領空。就是因為如此，所以美國在ADIZ行使管制時，凡是經過其禁區而不以美國作為其目的地的外國飛機，一概不在限制之列。依此推理，假如要求需穿過此區的民航班機提供相關資料（譬如機形與飛行路線﹑目的地﹑以及機上載荷人數及物品等）的話，均是為了避免對來歷不明的飛機誤判為敵機而設。這種考慮與做法，對其他各國執行它們所劃出的ADIZ，均成了現成的榜樣。另外還有一個例行的常規，就是在任何國家宣佈ADIZ前，事先通常都會先與鄰國以及經常有班機經過該區的國家諮商。

但中國宣佈其防空識別區的背景，跟一般不一樣，是針對日本在2010年將其原先的ADIZ擴大，意圖是覬覦中國在東海的海底油氣資源以及其對釣魚島之野心（已如上述）。換句話說，也就是日本有以擴大其ADIZ作為擴大其領空的用意。在此情況下，如要中國在宣佈其防空識別區之前事先和日本諮商，不但是與虎謀皮，更有打草驚蛇之忌。故為了避免節外生枝，還是以事先保密為宜。因此，就也不能通知其他國家，包括韓國在內（縱使在蘇巖礁地區中國的防空識別區還和韓國的有重疊之嫌）。日本的劇烈反對是可以預料的。但韓國因事先未得到照會諮商，所以難免要嚷嚷，直到它將自己原有的（也是美國在韓戰時劃定的）ADIZ擴大為止。美國在中國剛一宣佈其防空識別區的剎那，一則是突如其來，二則由於日本人高喊反對，所以一時直覺地接受了日本的說法，認為中國意圖以此來更改東海形狀，直到最後較深入瞭解其中前因後果為止。

菲律賓因擔心中國在東海的ADIZ只是它未來在南海圖建類似的ADIZ的先聲，所以也表示焦慮。澳大利亞也因事發唐突，所以也認為中國在此中日關係緊張之際提出ADIZ之舉，無異火上加油。其他諸如德國﹑法國﹑甚至歐盟其他國家，均擔心中國此舉將導致中日關係更加惡化甚而演變成武裝衝突。因此均紛紛表示關切而持否定立場。直到美國態度緩和為止。當然，在台灣，此事給了反對黨另一個攻擊馬政府未能捍衛與申述台灣主權的（從天而降的）武器，自不在話下。

檢討北京處理之方法

美國前國安會資深中國通李侃如博士曾發表他的意見，認為中國在東海宣佈建立ADIZ是「合法的」，但其宣佈方式「不合適」。這個話是講到刀口上。我想也發表幾點個人意見。首先，中國未能事先照會相關他國，是因為顧慮到日本而不願打草驚蛇，已如上述。第二，中國宣佈時之用詞過份客氣，一再強調不是針對任何一方。結果造成無論任何一方均因不知究竟而本能地警戒而持否定立場。因此，這樣的客氣反遭其累。中國此舉，本來是針對日本的兩次擴大其原有（而是始自美國戰後佔領日本時代的）ADIZ，而最近（2010年）一次竟將其ADIZ延伸到釣魚島上側，企圖再耍弄它一貫的魚目混珠與得寸進尺伎倆（也已如上述）。所以，如果中國在宣佈成立ADIZ時直接了當地指出日本的ADIZ侵犯了中國應有的識別區已40多年，中國終於要明確宣佈自己的ADIZ，劃分黑白，以昭信譽。其目的是要對全世界昭示日本識別區侵犯了中國應有的ADIZ，因而無效。同時，也達到在全世界面前警告日本不要以為擴大了ADIZ就可以起得擴張日本領空的功效。這樣，雖然不夠外交詞令，但至少美國和韓國不至於錯怪中國企圖單方面改變東海的現狀。菲律賓與其他東南亞國家也不至於誤認它是中國在南海建立該地區ADIZ的先聲而有所恐懼。其他各國也不至於認為中國無理取鬧。相反地，它們均會瞭解到中國的苦衷。這樣取得國際社會接受的機率將大大增加。同時它們對日本的野心也更加洞悉無遺。

另外一點，即在美國（以及其他國家）的ADIZ，外國的民航班機一般是可以自由出入的。而北京在宣佈建立中國的ADIZ之初期，似乎忽略了這一點，讓日本有隙可趁，而這也是很多國家（包括歐洲國家）感到不安的一點；故反為同情東京訓令日本的民航公司班機飛入中國的ADIZ不必向中方報備的作法。

結束語

綜上所述，我們能得到以下幾點結論與啟示﹕北京在應付日本上，（一）不能稍許忽略其用心細微（譬如它的魚目混珠伎倆以及精心照顧到如何利用國際法上「時效」原則以編織它主權取得的故事等等）；（二）不必太過客氣。直接了當指出中國建立ADIZ是針對日本不當舉動的措施，避免「不針對任何人」的詞句。這樣，別的國家就不至於站到日本那邊。（三）日本善於鑽空隙攏絡他國。譬如，日本利用了中國在東海設立ADIZ來嚇唬東南亞國家（特別是與中國在南海問題上有爭執的國家），企圖以此為號召，建立一個「反中國威脅」的聯盟。安倍首相主持之下，在東京12月13日召開的東盟十國加日本的高峰會議，就是一個具體的證明。中國吃虧了。

與此相關的一點，（四）個人認為，北京應防不要讓任何舉動有被誤解為遷怒於美國的可能。譬如最近有外電報導稱中國遼寧號航母率領的艦隊在南海附近演習時，正巧碰上美國軍艦考本斯號（USS Copens）也在附近（顯然是在監視）。一時造成緊張僵持局面。由於美艦認為它在公海之上，故拒絕改道讓行而繼續前進。中方一艘登陸艇突然駛向考本斯號，逼近不足五百米。於是考本斯號被逼緊急煞停，改變航道方避免相撞後果。此事，雖然表面上是美方讓步而中方贏了，但此類事件之真正後果，恐怕只會讓美國更偏向日本。本來中國威脅論最初來自日本之編織，任何讓美方認為中國崛起了就會咄咄逼人的事情發生，只會讓美國人更相信日本人的中國威脅論被驗證了。中國的對策，應反行其道，讓美國與東盟十國疏遠日本方是對策。

整部「孫子兵法」教導我們鬥智勝於斗兵。日本善於心計，尤知扮演狐假虎威，利用美國來對付中國。所以我們更須切記孫子有關鬥智的教導。何患凡事不迎刃而解。◆