中南半島的政經情勢與發展之分析

一、前言：契機中隱含危機

近年來，以「東協」（ASEAN）為中心的區域經濟整合興起，自由貿易協定紛紛展開，層層向外擴展，如東協加一（東協＋中國）、東協加三（東協＋中、日、韓）、東協加六（東協＋中、日、韓、紐、澳、印度，RCEP）等，區域經濟發展備受矚目。特別值得注意的是，在現有區域經濟整合框架中，中南半島國家組成的大湄公河次區域（the Greater Mekong Subregion, GMS）可說是東南亞區域經濟整合的核心，由中南半島的緬甸、泰國、寮國、柬埔寨、越南、以及中國的雲南和廣西組成，從核心的GMS逐步向外擴展，建構出東亞區域經濟整合的架構。因此，隨著GMS的經濟戰略地位愈益重要，也成為中、日、美等大國亟欲拉攏的對象。

此外，從整體的地緣戰略來說，亦可以獲得如此的戰略命題：「誰能控制GMS經濟，誰便能控制中南半島的經濟市場；誰能控制中南半島的經濟命脈，誰便能控制整個東協的經濟；誰能控制東協經濟，誰便能有效整合東亞市場。」換言之，GMS可以說是東亞區域經貿整合的核心，只要能夠掌握住區域發展核心，就能夠掌握東亞發展的趨勢。然而，近來中南半島國家的政治情勢不穩，亦影響中南半島國家的經濟發展，如：柬埔寨勞工罷工、泰國政爭、緬甸族群衝突問題等，都造成中南半島發展與成長上的不確定因素。

二、國內政情不穩定的衝擊

柬埔寨去（2013）年12月24日發動為期15天大罷工，柬埔寨政府1月3日和4日以軍警驅散、鎮壓抗議及罷工的群眾，並頒布大眾聚會禁令，大規模罷工潮才因此平息，雖然民間的抗議暫歇，但政治體制的獨裁專制仍在，不合理的勞動條件也並未獲改善，整個國家仍舊瀰漫在不安騷動的氣氛中。事隔數月，工會和組織罷工工潮又蠢蠢欲動。此外，去年7月28日柬埔寨全國大選中出現的舞弊和腐敗現象亦備受爭議。〔注1〕目前，在野的救國黨同意重返談判桌，和人民黨商討改革選舉制度事項，並爭取提前舉行大選。

泰國方面，自去年10月底開始，反對總理盈拉（Yingluck Shinawatra）的示威抗議活動不斷，已造成多人死亡及數百人受傷，並癱瘓首都曼谷部分地區，也擾亂了今年2月2日舉行的國家大選。反政府示威群眾甚至包圍政府辦公大樓，與泰國鎮暴警察爆發激烈衝突，另外，示威者亦前往總理府，在一號和二號門堆放沙袋等障礙物並澆灌水泥，目的是阻止看守總理盈拉回到總理府工作。而泰國總理盈拉因未處理稻米補貼措施，助長該國貪污，導致虧損，反貪委員會於今年2月18日宣佈，將以「失職」罪名起訴，泰國法院定於2月27日傳盈拉出庭，若罪名成立，盈拉可能被迫下台。泰國去年第四季（10-12月）經濟成長速度創下近兩年以來最慢紀錄，主要系因政治動亂對當地需求與觀光業造成嚴重傷害。

在緬甸方面，雖然致力於民主改革，獲得西方和亞洲國家的一致讚賞，但是西部地區若開邦（Rakhine）的族群衝突事件不斷發生，將阻礙改革的發展。緬甸西部地區若開邦2012年爆發佛教徒和穆斯林的社區暴力衝突，造成數十人死亡，大約14萬人流離失所，其中多數是洛興雅（Rohingya）穆斯林。此後，若開邦經常傳出洛興雅穆斯林遭到攻擊事件，與佔多數人口的佛教徒爆發多起社區流血衝突，造成多人死亡，其中包括婦女和兒童，至今當地情勢依然極為緊張。美國則呼籲緬甸政府，要全面調查，將施暴力者繩之以法，確保在若開地區的和平與安全，並要求緬甸政府必須重視少數民族洛興雅穆斯林的政治和經濟處境，其中包括公民權等。

三、中日美在中南半島的外交競逐

雖然目前中南半島國家浮現政情不穩現象，但是其經濟戰略地位仍相當重要，也因此成為大國競相交往與拉攏對象。東協亦可藉由大國的外交示好，順勢確保東協的安全與發展，同時提高其在東亞區域扮演區域核心的角色，成為中、美、日、俄、印度、和紐澳爭相交往與拉攏對象，讓「C咖」的東協可扮演「A咖」的區域角色，讓區域大國認知到主導東亞政經發展的最佳捷徑，無疑是經由東協。

中國在東南亞的外交突圍，不僅有助區域經濟整合策略的推動，消弭中國對東南亞區域的主觀威脅，亦可抗衡美日對東南亞的勢力擴張，突顯中國在南洋地區的絕對優勢，畢竟東南亞是中國的後院，在中國崛起後，必然會出現類似經濟版之「門羅主義」的主張與策略，而這種經貿的外交企圖仍難掩其傳統政治心態的情結，此種氛圍相當明顯。所以不管最近習近平和李克強訪問東南亞是示好外交、破冰之旅、開創之旅、推銷之旅、援助之旅、抑或築夢之旅，基本上就是「南巡」外交之旅的樣態，來確保東南亞實質依賴中國的關係。

進一步言，中國與東協率先啟動自由貿易區，具有政治與經濟之雙重目的。首先，雙邊自由貿易區之建構與啟動深具有彼此的政治考量。對中國來說，中國可透過拉攏東協突顯其在東亞區域的重要性，而不會坐實所謂的「中國威脅」，讓周邊國家戒慎恐懼，在降低對「中國威脅」的疑慮下，不僅中國可以改善與東協國家的政治外交關係，更可順勢主導東亞事務，與日本、美國或歐盟勢力相抗衡，對中國東亞區域的戰略佈局更有幫助，透過善意的大國和平崛起訴求，可讓中國勢力南向延伸到中南半島甚至整個東南亞，並到印度洋，還可讓中國勢力東出太平洋與南海，有利其海上運輸發展或海洋勢力的開拓。

日本政府亦相當重視東南亞的外交關係。安倍政府上任後不久，安倍與日本高官已經訪問了東南亞十個國家，除了免除緬甸高達5,000億日元的債務、提供緬甸500億日元的貸款援助外，也強化與東南亞各國雙邊經貿投資與安全保障合作。從安倍政府一連串的出訪行程，不難看出其對東南亞地區的重視和企圖心。當然，從日本這種「戰略外交」作為，不難發現日本當前的亞洲外交策略和作為，就是說刻意接近或拉攏意識型態相近的鄰近國家，藉此孤立一些價值觀不一致的國家，譬如中國和北韓等。

安倍晉三上台後的東南亞行，都在落實「戰略外交」和「價值觀外交」策略，於民主、法治、人權等口號下，用經濟合作、安全保障、甚至軍事交流等方式，在亞太地區尋求與日本價值觀相同的國家，進而構築雙邊、多邊等的多重密切關係，以助日本勢力在整個地區之穩定和發展，此也被稱之為「安倍主義」。〔注2〕特別是，日本正極力拉攏東南亞國家之中，特別著重與中國有南海主權糾紛的國家，如菲律賓和越南等，透過擁有相同的價值觀、利益與目標，容易在對中國議題上達成共識，意圖建構對「中國包圍圈」。

而在歐巴馬政府的「亞太再平衡」戰略下，對美國在東亞區域的國家利益特別重視。美國亞太「再平衡」戰略，主要是為了防範中國在亞太區域的過度擴張，並維持美國在東亞區域的主導地位，因此對東協與中南半島的發展情勢亦相當關注並適時介入，以推動美國在亞洲地區的外交、經濟和軍事再平衡戰略。例如：去年12月美國國務卿克裡訪越、菲時宣佈，美國將提供3,200萬美元的額外援助，幫助東南亞國家進行領海巡邏，其中越南將獲得大約1,800萬美元，以維持美國在東南亞區域實現經濟、外交和軍事再平衡。美國的再平衡一貫是軍事層面絕對優先，並強調美國在東南亞和湄公河三角洲還有其他形式的重要承諾，其中包括可持續環境保護以及減緩氣候變化的影響等，美國政府甚至強力呼籲中國放棄對南海防空識別區的主張，反對中國在南海區域片面海權的宣示，這勢必引起中美雙邊的外交衝突。

四、中南半島經濟整合發展的契機

中南半島大湄公河次區域的發展潛力，應可視為中國「南向」東南亞的新重要投資地區，因為這將是中南半島的跨區域合作與整合的基礎骨幹，因為湄公河上游是瀾滄江，所以連成一條江水後的大湄公河流域，便讓中國更有參與GMS經濟合作的正當性與合法性，也正符合中國積極南向東南亞發展的利基，而透過大湄公河流域的共同開發與援助，便可以知道此區域經濟命脈的重要性。

整體而言，GMS經濟合作發展主要是以經濟走廊形式，來促進次區域經濟發展的模式，並繼續在未來十年的「新戰略框架」中發揮作用，無疑地能源、電信、環保、農業、旅遊、交通、基礎建設、人力資源、貿易等重點領域，都將成為區域投資的重要商機。同時，在新框架下的經濟黃金走廊發展策略下，將透過加強跨領域聯繫，擴大和深化現有交通走廊的必要性，以發展邊境城鎮和走廊城鎮，建立支線道路網路和整合區域發展、擴展能源與電信發展等方式，足以能夠營造與擴大GMS黃金走廊的潛在商機，並在次區域國家合作機制下，試圖建立一個持續成長和富有活力的黃金走廊經濟區，並標誌著「GMS崛起」的跨國家區域契機。

「大湄公河次區域合作」有項五年基礎建設計畫，涵蓋55個項目，總投資額444億美元（超過新台幣1.3兆元），用以興建公路、鐵路、橋樑和港口。各國部長會議已經通過該項計畫，各國也將編列預算投入各個項目。而日本亦將於未來三年挹注6,600億日圓（約新台幣1,889億元），幫助東協國家興建基礎建設。這筆金援是2013年12月「東協－日本合作40週年紀念高峰會」以及「日本－GMS會議」的成果，將以補助金和貸款的名義到位，主要將投入「大湄公河次區域合作」。其中，連結柬埔寨－泰國－緬甸－印度的「南方經濟走廊」更是重中之重。緬甸政府也宣佈，將運用日本貸款給該國的六億美元（約新台幣179.6億元），投入四項基礎建設。〔注3〕

日本先前已經挹注經費，幫助東協國家進行「東西經濟走廊」與「南北經濟走廊」計畫項下的一些方案。其中一項具有代表性的方案，是連結泰國穆達漢（Mudahan）與寮國沙灣拿吉（Savannakhet）的泰寮友誼大橋。日本當局為此借給寮國與泰國各40億日圓（約新台幣11.4億余元）。接下來的新基礎建設案中，還包含連結泰國與緬甸土瓦港（Dawei）的交通建設，以及連結柬埔寨的波別（Poipet）和戈公（Koh Kong）與泰國桐艾府（Trat）的經濟區。

中國在大湄公河次區域基礎設施建設以及經濟社會發展中的積極參與，對這個地區和國家而言都是利多消息。為了給經濟合作發展提供保障，中國積極投身於東協國家的「互聯互通」建設中，來加強交通基礎設施建設、促進物資和人員往來的便利化，而大湄公河次區域國家便是互聯互通中的重要一環。

2013年10月，中國總理李克強到訪泰國。在曼谷發表的《中泰關係發展遠景規劃》中稱，中方有意參與走廊開至帕棲高速鐵路系統項目建設，以泰國農產品抵償部分項目費用。泰方對中國的意向表示非常歡迎，這一合作方式被形容為「大米換高鐵」，亦符合中、泰兩國利益，將使兩國在經貿交往中進一步實現雙贏。

目前，中國參與建設的互聯互通的多個項目已經啟動，正在建設中的聯接寮國和中國的鐵路就是其中之一。這條鐵路作為泛亞鐵路的一部分，從中國昆明到達寮國永珍，全長1,200多公里，於2012年開工，將在2017年正式開通。

在多種合作機制的共同推動下，大湄公河次區域貿易的流動在加速，人員的往來也日益密切。此外，旅遊業是大湄公河次區域經濟合作中的一個重要領域，中國與周邊國家不僅遊客數量增長迅速，旅遊業的投資與合作也不斷深化。

五、結論：台灣切入發展的契機

儘管近來中南半島政情不穩定，但是中南半島仍備受周邊國家或區域大國重視。對於中南半島來說，正因為此一地區屬於尚未積極開發的處女地，以及經濟政策正朝向改革開放的道路發展，加上2015年推動「東協經濟同體」（AEC）之利基，GMS流域區地帶在東亞地區中，可以說是一塊很寶貴的發展處女地，例如緬甸、柬埔寨和寮國、甚至越南，再加上泰國，都吸引著下一波世界投資者的眼光，這也正標誌著GMS的經濟優勢。在這些有利的區域環境與發展利基下，GMS區域經濟發展正蓄勢待發和崛起。

事實上，這一條黃金走廊可以說是中南半島的核心地帶，位於湄公河流域區，孕育出東南亞半島的文明與文化。特別是在2010年元旦，中國─東協啟動自由貿易區後，此區域的發展備受矚目，被視為整個區域的「黃金走廊」經濟成長區，甚至是跨國境的重要經濟圈，更是經濟成長的動力，不僅中國商品迅速開拓了東南亞市場，東南亞國家的商品在中國也找到了巨大商機。在GMS的合作機制框架下，中國與中南半島國家不斷拓展經貿往來，積極參與這一地區的基礎設施建設，促進人員往來。

中國領導人更是支持與東南亞國家交好，頗有突破外交戰線與鞏固東協邦交作為，來抗拒或抵擋美、日在東南亞的反撲勢力，以建構和擴大中國與東南亞的經貿整合領域，使中國南向東協的經濟發展版圖建構更加南移。而日本亦是亟欲通過拉攏東協各國，透過各項金援、技術合作，爭取東協國家的認同，進而對中國形成包圍圈的戰略態勢。而美國亦是基於亞太「再平衡」戰略，主要是為了防範中國在亞太區域的過度擴張，藉此維持美國在東亞區域的主導地位，進而對中南半島、甚至東協區域事務相當留意，並積極介入主導相關議題。

總結來說，未來中南半島的發展還是相當樂觀，亦是全球經貿成長最快速的地區之一，透過「大湄公河次區域合作」的經濟合作與整合，將是中國與東協經濟整合的紐帶基礎，更值得台灣重視，這也將是全世界都在積極預先佈局的區塊。因此，台灣在區域發展策略框架上，應該首先透過對大湄公河次區域的投入，進而擴及東協與中國大陸市場，最後連結至整個大東亞區域整合。故如果透過南向與西進是整合中國與東協自貿區的最佳策略的話，那麼新西進和新南向到大湄公河次區域合作的開發，將是台灣打通中國與東協經濟整合的任督二脈，有利於台灣掌握實踐地區的關鍵利基。◆

〔注1〕柬埔寨2013年7月28日舉行國會選舉，柬全國選舉委員會於9月8日公佈的正式結果顯示，人民黨獲得國會123個議席中的68席，救國黨獲得55席。柬埔寨新一屆國會9月23日召開，洪森在新政府中連任首相。但救國黨拒絕接受這一結果，以選舉嚴重違規為由，要求成立獨立調查委員會進行調查，並抵制和拒絕加入新一屆國會。

〔注2〕See Shinzo Abe, 「Asia's Democratic Security Diamond,」 Project Syndicate, 27 December, 2012, from http://www.project-syndicate.org/commentary/a-strategic-alliance-for-japan-and-india-by- shinzo-abe （viewed on 2013-5-15）.

〔注3〕《日本挹注近兩千億資金協助東協基礎建設》，《新頭殼》，2014年1月30日。網址：http://newtalk.tw/news/2014/01/30/44055.html