當前兩岸合作的思考

前 言

由於目前服貿、監督與自經等三法案還卡在立法院，加上張顯耀案，還有貨貿與兩岸辦事處案，也可能才要開始談判，因而當前的兩岸關係正處於一種重整狀態。

1.實情與理論分析

一般而言，國與國之間的關係可概括分為：政治、經貿與文化三大部分。兩岸雖然不是國與國關係，但仍可參照。當在各方面都面臨阻力時，其中所謂功能層面可能會有較大空間與機會，因其政治性較低，效果較大。本文將以新功能主義為理論基礎，試圖提出幾個可行方案，以供參考。

功能學派理論主張，國與國之間可以功能性關係的發展來避免戰爭的爆發。易言之，國與國之間交往愈密切，戰爭則愈不可能，而新功能學派則還要加上菁英的領導，也就並非任由發展，而是相關角色積極推動，才能克盡其功。這對兩岸關係而言，是可應用的有效理論。同時，如何將理論與實際情況配合，以創造與增進兩岸互信，則是本文的重點之一。

2.實際可行性操作

在此方面，本文主張可由倣傚空中客車的方式，加上三邊對話以及參與相關組織等三方面切入，加以評析。

2.1.倣傚空中客車（Air Bus）

眾所周知，位於法國的空中客車公司，乃歐盟會員國法、德、英、西等國家共同組成。原本這些國家都有製造客機的能力，但為要突破美國的獨佔，其中心思想就是：集思才能廣益，團結就是力量，因而得以與美國的波音等公司競爭。

這也給予兩岸一些啟發。當然，若能結合兩岸的某些有競爭力公司合力經營，亦可能創造佳績。但是，為達到拓展台灣國際空間的目的，或可考慮由大陸主導，邀約較為友善的新加坡廠商合作，藉此一有限的國際平台，三方合作研發新產品，不但可能創造國際競爭力，同時可擴大台灣的國際市場及空間，一石兩鳥，何樂不為。

籌畫三邊對話

在5月中旬，越南反華暴動之際，國台辦發言人馬曉光曾表示，兩岸應該攜手共同面對外界的挑戰，這當然是一個很好的契機。但是，在南海問題上，北京反對多邊談判，自有其理。因而，若能組織一個三邊對話機制，使台灣成為聲索方之一，未嘗不是一種可考慮方向。

由於在解決國際爭端方面，其進行的步驟最起碼可分為：對話、協商與談判，因此對話乃此一程序的最初始階段。況且，若二軌先行，其敏感度更低。當各方都認為可行，再向前發展，否則告吹也不傷大雅。

若此，當台灣以中華台北的名義登場（實重於名），北京也不會自相矛盾（名重於實），台灣自然願意提升國際地位，此乃名與實的辯證安排（名實互用），而第三方也有可能對台灣有所期盼，其中美國因素也甚為重要。

2.2.參與相關組織

本文選擇亞歐會議（ASEM），還有張志軍主任所提的區域全面經濟夥伴協定（RCEP）與跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議（TPP），以及非政府組織（NGO）為例，企圖探討增進台灣外交空間的機會，因為這三部分與兩岸的關連性都比較大，同時也比較容易切入。

2.2.1.亞歐會議（ASEM）

自1996年以來，每兩年舉辦一次的亞歐會議高峰會，乃東亞與歐盟之間規模最大的洲際論壇。其會員包括歐盟28國與東協10國，再加上陸、日、韓、印度、俄、澳、紐等國，以及歐盟執委會與東協秘書處代表，規模甚大。

此外，ASEM會議的主要特色，就是由三大支柱所組成，其中包括：政治、經濟與文化等，除每兩年一度的領袖高峰會之外，期間還有各種高官、專家會議，再加上民間的交流等，活動頻繁，鉅細靡遺。值得注意的是，ASEM定位為一個論壇，其決議沒有拘束力。再者，此乃美國唯一沒有參與的大型國際會議，相對而言，大陸可操作的空間較大。

因此，兩岸可從文化交流方面著手，比如台灣可先與北京建立海洋文化史研究團隊，並定期舉辦聯合活動，培養默契。之後，再可將其他國家納入，成立三邊的交流，假以時日，再加入ASEM的文化交流部分，進而可再視情況向上發展。如此由簡入繁，先易後難，較不敏感，亦較可行。

2.2.2.區域全面經濟夥伴協定（RCEP）

RCEP會員共有16國（東協加上印度、澳、紐與陸、日、韓），其人口約30億，占世界貿易的比重約40%。台灣是外貿導向的經濟體，外貿依存度約佔整體GDP的60%，其與RCEP國家的經貿比重約為57%，而此協議談判的項目包括服貿、貨貿、經濟與技術合作等，可見其重要性。

自2013年起，RECP已啟動第一輪談判，因而最快也只能在2015年開放新會員加入。但要加入RECP的前提條件是，會員國必須一致決議通過，可是台灣與這些會員國都無邦交，因而在這方面，兩岸之間也必須要加強聯繫與溝通，台灣也還必須與這些國家建立溝通的平台，才能及時做好應有的準備。

2.2.3.跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議（TPP）

2005年由汶萊、智利、紐西蘭及新加坡四國協議發起，當時正與其他五國磋商，包含澳洲、馬來西亞、秘魯、美國及越南。2010年之後由美國領導，盼能整合亞太的二大經濟區域合作組織APEC與東協（ASEAN），組成一個統一的貿易體，成為亞太區域內的小型世界貿易組織。但是，TPP的門檻較一般的FTA為高，除了一般的貨物貿易、服務貿易之外，還有衛生措施與知識產權等項目，台灣若要加入，還有很長的路要走。

其實，由美國的主要目的，就是要以TPP來與RCEP相抗衡，以便降低大陸的影響力。自911事件以來，美國專注反恐，因而忽略了東亞的發展，致使以大陸為首的東亞國家，已經形成了一個緊密分工的經濟圈，帶動了東亞的發展，而這也是美國重返亞洲的重要原因之一，以免喪失在此地區的勢力。

因此，台灣若能在短期內先加入RECP，日後再加入TPP，將可更加處理好兩大之間難為小的關係，左右逢源，相得益彰，而原本的一中原則將可由普遍化向兩岸化發展。若此，北京先滿足台灣人民部分的要求，做出更加合情合理的安排，動之以情，順應民意，這必將對於兩岸的和平發展良有助益。

2.2.4.非政府組織（NGO）

台灣雖然長期被孤立，但在非政府組織（NGO）世界裡，大陸遠不及台灣，台灣若循NGO的管道可以走出邊緣化，也是可以創造兩岸合作的途徑。

2.2.4.1.發展起源

台灣數十年來歷經社會變遷、經濟發展與民主轉型，累積豐沛的民間資源與能量，促成非政府組織（Non-governmental Organization, NGO）的蓬勃發展，這些組織不僅在國內善盡公民社會對政府的監督角色，近年來更積極進行國際參與，在國際社會充分展現我方的軟實力，尤其配合聯合國千禧年八大發展目標，藉著參與各項國際合作計畫，積極從事國際人道及醫療援助、消除貧窮與疾病、促進民主與人權及維護永續生態環境，提升台灣的國際能見度與形象。

我外交部為落實「全民外交」的理念，於民國89年10月成立「非政府組織國際事務委員會（簡稱NGO委員會）」，以協助國內具活力的多元民間團體參與非政府間國際組織、國際會議及交流活動，強化我NGO與國際接軌：

協助國內NGO進行國際參與：支持我NGO參與及爭取在台灣辦理各類INGO國際會議與活動，並協助我NGO解決各項國際參與問題。

輔導島內NGO從事國際合作：配合聯合國千禧年八大目標，運用我方發展經驗與強項，媒合我NGO與國際知名INGO進行各項國際合作計畫。

建構島內NGO參與國際事務能力：針對青年學生、社會大眾、NGO幹部需要，委託島內學術機構及團體辦理各類國際事務研習營，另選送島內NGO中高階幹部，赴國外知名學術機構或INGO實地研習，以建構我NGO國際參與能力，拓展我NGO幹部之國際視野。

提供島內NGO國際參與交流與聯繫平台：開設並營運NGO雙語網站，協調各政府部門並整合民間資源，建立島內外NGO資訊及交流網絡平台，以協助我NGO有效進行國際參與。

2.2.4.2.國際合作

由島內NGO推薦或本部引介重要國際非政府組織（INGO）或外國NGO共同推動各項國際合作計畫，在聯合國千禧年八大發展目標（MDGs）下，參與人道援助、國際減貧、消除疾病、促進人權、加強教育、保障婦女權益、維護永續生態環境等工作，除實際改善當地人民生活外，亦強化我NGO與INGO合作夥伴關係，擴大與國際社會的聯繫，發揮我方軟實力及提升我國際能見度。

2.2.4.3.實況發展

多年來台灣參與NGO的層次非常零亂，有時在大會露臉一下就算參與，有的只能出席聆聽，因語言能力有限，鮮少與其他人對話，或有學者志在發表學術論文，未必真的有心關懷涉及NGO的各項事務。

台灣各個本土NGO開始學習與國際對話，但由於缺乏向國際取經的習慣，參與情況亦不平均，有的團體人數高達300-400人卻不想與國際接觸，有的團體只有少數幾人，卻已活躍不已。例如終止童妓運動、或是外籍新娘移民現象等全球性議題，都與國際非政府組織展開密切互動。此外，國際醫療援助近幾年也在台灣蓬勃發展，並與國際NGO有了密切互動。這些專業單位很清楚台灣團體的專業能力，於是很快就能產生聯結，也會很願意和台灣合作。

但是，以國際NGO的名義參加固然不涉及名稱問題，其他時候則會看到台灣NGO以「台灣」、「台灣，中國」、「中華台北」的名稱參與，甚至也有人接受「台灣，中國一省」的名稱，情況非常混亂。

3.外部因素

以外部因素觀之，其中乃以美國與日本的角色為重。

3.1.美國

自2012年兩面國旗登上釣魚台之後，美方就開始對於台北產生一些質疑，難道兩岸要聯手抗日與保釣？再加上，不久前台灣的海巡單位還與日本的海上保安廳船隻互射水槍，更確認了美方的疑慮，因而才會逼使台北出面澄清，而馬英九也才會直說台灣不會與大陸聯合保釣。之後，美方敦促日本要在漁業協議方面讓台灣有所補償，因而才有台日漁業協議的簽成。

回想2003-04年與2007-08年，當時綠營執政時期都曾以公投來綁大選，而美國乃第一個強力的反對者，其發言強度也同樣日漸升高，最後甚至直言台灣不是一個國家，其態度與立場令人印象深刻。後來的資料證明，此乃華府應北京之請托所致，否則台灣公投與美國何干？

可以推論的是，北京在兩次台灣公投之際，都可能對美國軟硬兼施：台灣的亂象美國管不管？你管我就不管，你不管我就管，我管你就別管！之後，台灣公投的議題沒有通過，中共也曾在北韓與伊朗問題上回應了美國的部分要求，雙方達成協議。

由此可見，大國如何將小國玩弄於股掌之間，兩大之間難為小，而小國都只是大國之間談判的籌碼而已！當時綠營還派人到美國說明公投的原委，認為這是民主的表現，但並未被美方所接受。

再以美國對台灣選舉的操控觀之，在2008年3月大選投票前10天，民進黨聲稱會有一名神秘嘉賓，來揭發馬英九綠卡的秘密。結果該嘉賓是美國在台協會主席夏馨，雖然按時抵台，但是沒有發表任何言論，其中主要就是美國在台協會駐台辦事處將她軟禁。事後得悉，此事乃與北京有關。

2012年大選前，美國前任在台協會主席薄瑞光抵台，他特別強調馬英九的綠卡沒問題。結果全台灣的報紙都以頭版報導。隔日，AIT駐台代表雖稱，薄瑞光以不是美國政府官員，但是此新聞只有幾個字，並未引起注意。由此可見，美方對於台灣選舉操作手腕之細膩。

至於對2016年的選舉而言，依照前述的脈絡以及美方的利益觀之，其實最符合美方利益的，乃是一個想獨而獨不起來的民進黨，以便能與北京對峙，但又必須斗而不破，以免美國被拖下水。近年來，藍營上下對於兩岸的交往都極為熱絡，上自連戰與吳伯雄，下至台灣的村里長等等，若長此以往，兩岸之間難免水乳交融，難以分開，勢必可能超越了美方的界線，屆時美國在台灣的角色必將被邊緣化。

再加上，馬英九還主張修改教科書。若2016國民黨再勝，那將執政到2020年，屆時教科書若修訂完成，青年人的思想將會由綠轉藍。尤有進者，若國民黨下一次的領導人強勢，民意支持度高，2020年的政黨輪替將可能更加困難。故為未雨綢繆，2016極為關鍵。

3.2.日本

日本與台獨勢力的接觸的歷史久遠，早在二戰結束後就以建立基礎。遠的不說，2009年安倍晉三首相第一次下台，之後不久他就訪問台灣，在台北正式參訪行程結束後，他還利用晚上的時間自行驅車去與民進黨領導人會面，乃自民黨對台政策的最佳寫照。

近年來，安倍對於大陸的政策可以用：聲東擊西與統一戰線來形容。比如安倍政府一系列正常國家的政策，以及其與大陸有領土衝突國家的合作行動，比如越南與菲律賓等，已使北京轉移對於釣魚台衝突的注意力。

此外，在2011年311核災之後，台灣的捐款世界第一、讓日方極為感動。因而在災後的重建的過程中，就把台灣當成日本相關廠商重建的最重要海外基地，也就是在海外重建一份備份，已備不時之需。而日本就選在南台灣，因為台南市是綠營執政，雙方的默契比較好，也能夠給予綠營地區增加一些就業機會。

在此政策的引導下，自民黨與民進黨自然有相當的共同利益。雖然台日關係進展甚佳，但是馬英九是保釣專家，日方極為在意，因而格格不入。民進黨剛好相反，日本正好是其與大陸對抗的靠山，甚至李登輝至今還一直認為釣魚台屬於日本。

有不少流傳的報導，在今年3月的學運期間，日方積極給予支持，此乃可由日本媒體一面倒支持學運得到驗證。

結 語

總之，在當前兩岸關係低迷的情況下，功能主義的方式還是最為可行的方向。但因美日的干擾，使得兩岸的合作受到限制，若能邀約其他國家一同參與，淡化兩岸的因素，還可以提升台灣的地位，可能較為可行。

相關NGO的合作，也是一個可以考慮的方向。

最後，為避免兩岸的NGO在國際的場合碰撞，雙方當可研擬出一套可行性方案。其實，台灣的做法可以參考。

在台北外交部的網站上登載，若台灣的NGO出國參加會議，外交部可以酌予補助相關費用，因而外交部可對於接受補助的NGO進行行前輔導，已保持尊嚴並避免破壞兩岸和平關係的發展，否則外交部會撤回補助。

相對的，大陸的NGO要出國開會，目前不會經過國台辦或是外交部，可能由主管機關加上地方的外事單位批准即可。因而，若在國際場合遇到台灣的NGO，則大多寧左勿右，以便回國可以交代。如此，與台灣NGO產生摩擦的可能性甚高。若大陸方面也參考台灣的作法，當可對於避免爭議有所幫助。◆