兩岸關係的法律與政治

中國現代史上出現了兩樁重要歷史事件，從而塑造了海峽兩岸迄今仍然看不出解決跡象的一種特殊關係。

一為1949年中華民國政府退據台灣後，毛澤東於同年10月1日登上天安門向世界宣告：「中華人民共和國成立了」。另一為1972年10月25日聯合國大會作出了決議，恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位驅逐出去。

這兩件大事並不是普通的歷史事件，而是具有法律效果的法律事件。因此這些法律事件所具有的法律意義以及其產生的法律效果如何，兩岸雙方對它沒有共同的認識，都根據自己的需要予以解釋，並且任意予以法律效果。這就是今天北京和台灣當局對兩岸間應有的法律關係的看法產生嚴重差距的原因。可以這麼說：此項差距阻礙了兩岸進行政治性接觸談判。

本文的目的就是要從法理的角度來探索毛澤東天安門的宣告和聯合國大會決議所產生的法律效果，並且藉此拋磚引玉，以對祖國統一大業聊盡棉薄之力。

國家與朝代有別，兩者不能混同

(一)中國：是指炎黃子孫擁有的國家名稱，就是國名，與中州、中夏或中華同義，為華夏後裔聚居活動，以及代代政權相襲統轄擁有的全部領土。

(二)中華民國、中華人民共和國：是朝代之謂，就是統治階級或集團──政權的符號，亦稱國號。我國歷代因五朝更易即改國號，如漢唐宋明……是。中華民國或中華人民共和國如同漢唐一樣，都是中國歷史長河中的一個階段。這個階段通稱為朝代。

須知，朝代有期，國家無窮。中國歷史上，每遇新政權出現，必異國號，但統治客體並未變更，這是中國歷史的特殊現象。

(三)通常稱中華民國或中華人民共和國系指中華民國政府或中華人民共和國政府而言，但在歷史的特殊階段，卻常以朝代之名作為國家之名。譬如1912年到1949年這段期間，稱中華民國就是指中國而言。如今就以中華人民共和國的叫法來替代中國。兩者混同通用的現象，也不失為中國歷史的另一特徵。

總之，在嚴格的概念下，中華民國或中華人民共和國並不等於中國，即朝代不等於國家。只有在某歷史階段內，才可以朝代之名作為國家之名來稱呼，亦即在特定歷史階段，該政權（政府）作為國家的代表，所以才把政權與國家等同看待，將中華民國或中華人民共和國視同中國。

舊政權尚未消亡，權利義務如何繼承

一國的政權發生更迭的時候，就產生「政府繼承」的法律關係。這是現行國際法則之一。所謂政府繼承乃指一國之內爆發革命或發生政變而產生政權更迭時，所引起的新舊政權間權利義務移轉承受關係。但此一法律關係的產生乃以舊政權的消亡為前提。

在國內私法所指的繼承就是承襲遺業而言，也就是指將死者生前的權利義務承接過來的法律行為。顯然，繼承乃因被繼承人死亡而開始；死亡的事實若未發生，繼承的法律關係就無從成立。這項國內法上的私法概念，雖被運用到國際公法關係上，但這項民事法則的精神，並不因公法而有所差異。因此，公法上的所謂「政府繼承」，也應受民法概念的制約，即應以舊政府的消亡為繼承開始的條件。

政府繼承的標的就是舊政權對內對外所擁有以及成立的各種法律關係──權利義務。

在一般的情況下，舊政府被趕下台，徹底消滅，新政府當然接管舊政府代表國家所擁有的一切權利義務。與外國之間的權利義務繼承，實踐上雖然須等他國對新政府的承認才發生效力，但對繼承的開始並無任何影響。

然而，在新舊政權並立的情況下，新政權如何享有行使國家主權的權限，以及如何承繼舊政府與外國之間的權利義務，值得進一步探討。

1949年，中華民國政府軍隊棄守大陸而退居台灣。同年10月1日，毛澤東登上天安門高呼「中華人民共和國成立了」。這是新政府的出現，不是另一新國家的誕生。新誕生的中華人民共和國政府，是否在毛澤東宣告的那一剎那，就開始繼承了中華民國政府的一切權利和義務，實可置疑。

就國內法上的法理言，毛澤東在天安門所作的宣告，並不產生使中華民國消失的效力。須知，私法上人的死亡分為自然死和宣告死亡兩種。國內法上的政權消失，乃以「自然」為唯一原因，藉宣告致使舊政權壽終正寢，未曾聽聞。

如上所述，毛澤東的宣告，在國內法上雖不發生中華民國「死亡」的結果，但就國際法言，卻有附條件「死亡」的效力，即當一個國家承認新政府時，就產生中華民國回溯地「死亡」的結果。

「一國兩制」的現實不容否認

中國大陸人民固然在中國共產黨的領導下，取得了解放戰爭的偉大勝利，但此一勝利並沒有把國民政府推翻倒地不起、消滅，不能因為它出逃到台灣，就認為它已被推翻、消滅。難道台灣不是中國的神聖領土嗎？只要國民政府在中國的領土上稱王一方，就不能把它視為已被消滅。舊政權既未被消滅，因此，在國內法上就無從發生政府繼承的法律關係。兩個相互對立的政權在神州大地上於焉出現了。

在此要注意的是，兩個政權的出現，並不是原來的國家一分為二，成為「兩個中國」或「一中一台」。蓋對立的兩個政府都堅持一個中國原則，並以實現國家統一為己任。雖然台灣當局對「一個中國」原則態度曖昧，但至少迄今為止，雙方並未簽署分裂國土的協議。就法律言，中國仍然呈現完整的狀態，仍然是一個國家。所以，吾人不能將「一國兩府」與「兩個中國」或「一中一台」相提並論，兩者的企圖和本質都不同。

就是因為法定上仍然是一個中國，因此兩個政權之中必須要有一方出面對外代表中國。至於代表權的取得不是基於互相禮讓推選或抽籤來決定，而是根據各自在國際間的實力來定奪。在1972年10月25日之前，中華民國政府就在美國的支持下代表了中國，但自此之後，即由中華人民共和國政府取而代之。

撤離大陸而退據台灣的中華民國（政府）仍然不失為中國大家庭的成員，為中國有機組織的部份。作為政治實體，它同中華人民共和國（政府）在國內法上的地位完全平等，就像具有人格的自然人相互間平等獨立不相隸屬一樣。從而，也就無所謂中央或地方之別，蓋中華民國（政府）乃從屬於中國，為中國的肢節，不是中華人民共和國（政府）的部份。因為朝代與國家有別。

由此觀之，「一國兩府」為不容否認的現狀，它與「兩個中國」或「一中一台」不同，因此，不能任意把主張「一國兩府」的人打成分裂主義者。它不但有合理的一面，更重要的是：這項提法與現實吻合，與法理也不相悖。

兩岸政府對全國領土人民是一種「公同共有」關係

神州大地為全體中國人民所有，也就是兩岸的共有物。兩岸人民或其政府對老祖宗遺留下來的這塊秋海棠，是處於一種公同共有的法律關係（註：大陸把這種法律關係稱為「共同共有」。）所謂公同共有意指共有人對共有物的整體享有權利，就是說，兩岸人民或其政府既共同擁有秋海棠，因此其權利及於國家領土的全部；不但大陸當局對於台灣地區可以主張權利，台灣當局對大陸上的每一寸土地也可以主張權利。

大陸的中華人民共和國政府固然可以聲稱台灣為中華人民共和國的一個省，台灣的中華民國政府也可以主張大陸各省市為中華民國的省市。兩岸均作此主張，與主權的不可分割性並不牴觸。因為中國的主權屬於全體中國人民，亦即中國化表其全體人民擁有主權，政府只不過是代表國家（中國）行使主權而已。在國內法上，兩岸當局都可以自稱代表中國（也應該如此主張才對），不像對外時由他們來作決定；對外時只有獲他國承認的「政府」，才有資格代表中國與他國家交往。

「新中國」的對內統治權力從何而來？對外代表權如何取得？

「新中國」成立時，神州大地上既未發生繼承的法律關係，那麼中華人民共和國政府對內的統治權力，究竟從何而來？

新政權的權力並不是來自舊政權的轉讓或移交，而是新政權基於同舊政權對國家領土具有共存關係而來，主權與人民和領土共存，形影相隨，中國主權既由包括兩岸在內的全體中國人民所有，當然就由兩岸的政權共同分別使用。再者任何一個新政府其統治權力並非經由繼承管道而獲致，乃由主權所有者的人民的授權（mandate）而取得。一般經由憲政程序而產生的新政府其統治權力的取得與合法性自無問題，因為憲政程序本身就充分體現了主權所有者的授權；經由社會革命而成立的新政權，其所以獲得成功實由人民的擁護支持所致，擁護支持本身就是一種授權的形式，就如以投票支持作為授權的方式一般，因此其統治權的正當性與合法性也無問題。

新政府對於舊的政權與外國之間所成立的法律關係──權利義務關係，則藉國與法上的「政府承認」原理來承繼、移轉。

所謂政府承認系指確認新政府為其本國的正式、合法代表。政府的承認充滿極為濃厚的政治利益色彩，特別在兩大陣營對峙的冷戰時代，國際間對於中華人民共和國政府的承認，更是作為重要的政治鬥爭來處理。實際上新舊政權之間的權利義務乃按當事者在國際間實力的強弱作為轉移的基礎，未未經承認就無法取得權利，要想獲得人家承認就得要有力量作後盾。

他國政府對新政府的承認，具有溯及既往的效力，即可以回溯到新政府成立之時，即回溯到1949年10月1日「中華人民共和國成立」之時。從而，新政府就從這個時候起承續了舊政府與該外國之間的權利義務關係。

有人認為，政府繼承主要標的是國家主權。其實，主權不能作為繼承的對象，它與權利不同。蓋後者乃由法律行為所創造，而前者系據事實來擬制。任何政權，不管是經由憲政程序或通過社會革命手段取得權力，其統治權並不是來自繼承，而是來自人民的授權付託，已如前述。

聯合國大會第2758號決議

1972年10月25日，聯合國大會所作第2758號決議，為兩岸政府在國際間政治實力的分水嶺。從此，中華人民共和國政府就奠定了在國際間的唯一合法代表中國的鞏固地位。

值得注意的是，聯合國決議中「恢復」一語，具有特殊的法律意義，意指中華人民共和國政府代表中國的權限具有回溯效力，也就是毛澤東宣告新中國成立旳那一剎那，中華人民共和國政府就繼承了中華民國政府在聯合國組織的一切權利義務，也就在那一剎那，中華民國（政府）在國際間不再存在──法定死亡。決議文之所以不稱中華民國的代表而叫「蔣介石的代表」，不單純地只稱「佔據」，而卻加強語氣地叫「非法佔據」，其道理就在此。

通過社會革命而取得政權的中華人民共和國政府，其根據「政府繼承」原理承襲中華民國政府對外的權利，並非一次全部完成，而是分次實現。蓋新政府的成立，只能算是取得了繼承的資格，至於具體的權利義務移轉，要等到獲得他國政府承認時，才能實現；亦即通過承認取得唯一合法代表國家的權限的財候，始回溯地實現了權利義務的移轉。

中國新政府的「政府繼承」雖已完成大半，但因種種原因，尚有少許未完成，但不能因此而逕認為新政府的繼承為「不完全繼承」，政府繼承無所謂部份或不完全繼承，只有全部或完全繼承而已。

台灣是中國的領土，是中國領土的一部份，台灣當局對此提法沒有任何異議；台灣是中國的一個省，對此提法台灣當局就要顧前顧後了；台灣是中華人民共和國的領土或省，李登輝政府就要舉雙手反對了。

事實上，上述三個命題都是「真」的。其中最可能產生疑義的就是最後者。其實，「台灣是中華人民共和國的一個省」這個命題，其「真實性」不容置疑。因為：取得代表全中國人民的唯一合法政府資格的中華人民共和國（政府），在這個歷史階段，就與中國混同了，就像1949年以前中國的稱法上，就以中華民國代之，即中華民國就是中國，中國就是中華民國，因為在那個階段中華民國政府就是中國人民的代表。如今，中華人民共和國政府就是中國人民的代表，當然得以中華人民共和國之稱，代替中國的叫法；也就是說中華人民共和國就是中國，中國就是中華人民共和國。既然如此，稱台灣是中華人民共和國的一個省，就名正而言順了，誰曰不宜？

李登輝政府自損立場

爭取與北京平起平坐為台灣當局重大政策目標之一。但李登輝為了實現此一目標，竟不循正途而走歪路，且捨近求遠。他不惜放棄一個中國原則而主張平行代表、雙重承認、參與聯合國等體現兩個中國的政策，並且身體力行。他為求生存不惜把中華民國台灣化、地方化，叫什麼「中華民國在台灣」、什麼「中華民國有效主權及於台灣金馬」。他為求表面的政治穩定而依民進黨的指揮棒起舞，為他們撐腰吶喊；民進黨發動參與聯合國運動，他不甘落後，立起直追，迎頭趕上；民進黨要修憲，他拍掌叫好，民進黨要直選，他更樂在心頭。這些活動旨在為分裂法定化創造條件，然而中華民國的李總統卻附和隨唱。

作為中華民國政府的首長，固然應該立足寶島，但更應胸懷大陸，雖然不必有蔣介石「光復大陸收復河山」的雄心，但至少要有「染指」大陸，與中華人民共和國爭天下（神州）的氣魄；不是主張平行代表權，參加聯合國，而是將「蔣介石漢賊不兩立」的真正的「一個中國」立場，為爭回中國代表權而重返聯合國。

如前所述，根據台灣的國民政府對於那塊秋海棠上的每一角落都可名正言順地主張權利。不必因自己所管轄的地方較小就存自卑心理，而可大大方方地聲稱大陸各省市地區均屬中華民國的省市地區，絕不能把自己退縮到僅僅主張中華民國的主權僅及於台澎金馬的地步。須知，前者的主張采產生主權的競合的結果，但此種主權的競合與一國家一個主權的原則並不牴觸。至於後者卻屬於主權的分割，與主權的完整性具不可分割性相悖，是分裂國家的陰謀。

更有甚者，李登輝政府若能對主權主張也產生競合現象，那就能同民進黨劃清界線，獨台的帽子也將被摘掉。也唯有如此，才能算是真正「一個中國」原則的堅持者。如此肯定「一個中國」原則，才能維護中華民國政府存在的合法性。

中華民國的合法性不是靠嘴叫國父或口喊蔣公就能取得，也不是擁抱被扭曲的「一個中國」就能獲致，而是不能讓代表台灣法統的中華民國憲法遭到縮水或矮化，也就是說，中華民國憲法所規範的對象，不能萎縮到僅限於台灣：中華民國的總統，要有象徵全國的地位，若由台灣民眾直接選出，怎能算是中華民國的總統，而成為台灣的總統，充其量稱為「中華民國在台灣」的總統，但「中華民國在台灣」並不等於中華民國。要使台灣不成為斷線風箏的話，總統由國民大會選出應屬重要方策之一，因為國民大會成員中，全國不分區代表所具有「媒介」作用，將使選出的總統擁有全國象徵性地位，此一象徵及是中華民國存在台灣的合法性不可缺乏的要素之一。

須知，台灣總統的出現，將是對神州政治生態的一次大破壞，此一破壞，將導致中華民國失去其存在的合法性基礎。失去合法性基礎的李登輝的政權，就成為非法政團。

祖國統一的意義在於實現名實一致的「一個中國」，也就是恢復法律上和實際上都是統一的狀態。中國的統一不是把分裂現象先予法定化之後的再合併，而是法定上一個完整中國之下兩個政府對立狀態的結束。前者是李登輝為首的一班人的統一理念，而後者才是絕大數炎黃子孫的期望。李登輝政府之所以被冠上「獨台」的道理，就在此。他與台獨的唯一界線就是有統一的意圖，如此而已。

台灣當局的上策與中策

台灣當局若能擁抱貨真價實的「一個中國」原則的話，自可理直氣壯地主張「一國兩府」，要求與大陸平起起坐、稱兄道弟；進而主張共同代表權作為拓展國際活動空間的訴求，並且通過政治談判來實現。如果不想這樣做的話，至少應該更積極地發展兩岸間的全方位交流，讓後代子孫去決定統一問題，千萬別當先知，把台灣引向歧路。

從全體中國人民意向、中國特有的歷史軌跡以及國際發展趨勢來看，要想通過國際力量把目前的分裂狀態予以法定化，絕無法得逞，自可斷言，台灣當局聰明的話，應早日回到原有的軌道上，千萬別異想天開地要另立門戶，作非份之念。

「大陸方面也應該為祖國的和平統一找出一條路來」

目前，兩岸民間來往雖日益熱絡，但雙方之間的事務性對話，仍乏善可陳，政治性接觸對話就更不必說了，之所以如此，就是因為雙方缺乏可以縮短距離的共同語言，缺乏公約數。

須知，一個中國、兩個政府就是兩岸間的公約數。但兩岸當局對此一公約數並沒有共識。台灣方面把「一個中國」改頭換面，認為現在是兩個中國，統一只是追求的一種目標；而大陸方面卻把一國兩府視同分裂國土主張，與「兩國中國」「一中一台」相提並論。因此，台灣當局「漸行漸遠」、越走越離「一個中國」原則。除非雙方「改邪歸正」，正確認識「一個中國」和「一國兩府」真正的意義和作用，否則想用和平手段來統一中國，簡直是在做夢。

通過和平步驟取得國家統一，乃是所有炎黃子孫的共同盼望。要和平解決，就得靠談判手段；既要談判，雙方地位就得平等；要想談判有成果，就得要有基本的共識。然而要使談判機器啟動，就不能預設任何條件。

「一國兩制，和平統一」是大陸當局結束兩岸對立狀態的既定政策。和平作為統一的手段，為大家所期待；至於「一國兩制」是否未經商量就單方面地把它作為統一的唯一模式，實大可商榷。

「一國兩制」充其量只能作為統一模式的可能性方案之一，絕不能單方面地把它作為唯一的模式。既然要採用和平的手段來實現統一，就得透過談判來達致。談判的本質就是有商有量、妥協。任何一方提出的方案，都需經另一方點頭同意才算數，否則就不能算是談判，而是招降。

平心而論，「一國兩制」確實不失為結束分裂狀態的好方案，但絕不是唯一的方案。就算唯一的方案，也得經對方贊同接受，才能成為真正具有拘束力的好方案。

在50年代，為了解決台灣問題，北京就存以「和平統一、一國兩制」作為解決台灣問題的初步構想，嗣後的葉九條關於一國兩制的內容雖較豐富完善，但原則與50年代的沒有差異。

解放戰爭結束沒多久就向蔣介石呼籲和解，對於蔣氏來說卻存寬大為懷的意思，對他來說也是一種招降。但在90年代的今天，如果仍因40年前老方案，用同樣的心態向台灣當局招手，必遭拒絕，自可預料。

「一國兩制」最大的缺點在於北京當局忽略了「亞細亞孤兒」的心理反射。也忽視了台灣政治生態與社會結構的變化，他們要求被熔進民族的大火爐裡，不分省籍彼此；他們要求作真正的一等國民，要當中國的家，作中國的主；而不是只當台灣的家，作台灣的主，並與全國同胞一起為建設富強康樂的祖國而努力；他們對於只「出任國家政權機構的領導職務、參與全國事務的管理」感到不滿足，認為是一種歧視，他們懷有進住中南海做大官做大事的慾望，……但「一國兩制」抑制了他們逐鹿中原的雄心大志。「一國兩制」設置了障礙，限制了他們「彼可取而代也」的機會。為了保證自己的命運不再被擺佈、歧視，他們認為只有真正完全平等地參與國事才能達致。

看來，在現實的條件下，要想「一國兩制」的創議者改採「一國一制」恐怕不易，也不切實際。但在上述障礙未除之前，要叫台灣接受「一國兩制」也不太可能；等到兩岸體制差距拉近時才進行統一也不是辦法。

事實上，體制上的殊異並不致妨礙國家實現統一；體制上的差別也不該規定台灣人士只能出任國家政府機構領導職務，而不能問津治權機構的領導職務。

在「一國兩制」下，如何體現中華人民共和國憲法所規定的「中華人民共和國公民在法律面前一律平等」的精神，實在有必要勞駕北京當局進一步發揮政治智慧以求取答案。印度的「一國兩制」的政治運作，可為借鏡參考。◆