公投法修正案及2018年10項公投案結果評析

一、前 言

台灣《公民投票法》於1992年由前民主進步黨立法委員蔡同榮提出草案；並在2003年完成三讀通過，惟從2004年起，包括「強化國防公投」、「對等談判公投」，以及2008年民進黨發動的「入聯公投」與國民黨發起的「返聯公投」等總共六次的公民投票，均因通過門檻過高使得公投在三個階段，包括提案、連署和投票通過等必須投票人數，需達到上次正副總統選舉總選舉人數的二分之一，同意票需超過二分之一的高門檻規定而未能通過，以致被外界稱為「鳥籠公投」。以2004年的強化國防與對等談判兩項公投為例，投票數只達45%，即有55%的人未領公投票。2008年更低至35%，如果對比當年總統大選的投票率為80%，顯然公投人數相差很多。

針對這幾次公投案實施經驗來看，意義不大。2004年的公投案題目「是否同意政府增加反飛彈裝備以強化台灣防衛能力」，最後遭到否決，然政府卻繼續購買反飛彈武器設施，無怪乎民眾普遍視公投只是一項作為結合總統大選，目的在挑起藍綠雙方陣營敏感神經，進而引發選舉激情與對立，達到提高選舉投票率的一項動員工具而已。

二、2017年《公投法》修正重點

2016年立委選舉民進黨在立法院取得半數以上席次後，多位黨籍立委即領銜連署，提出各種公投法修正版本，主導大幅下修公投門檻。立法院2017年12月12日三讀通過《公投法》修正案，作了相當幅度的更改：「提案」門檻從最近一次總統副總統選舉人總數的千分之五，調降到萬分之一；「連署」門檻從最近總統、副總統選選舉人數5%，降為總數的1.5%；通過門檻則由投票人數達投票人的二分之一以上且有效投票超過二分之一同意，降為四分之一有效同意票超過不同意票即可通過。

此外，下修公投投票年齡到18歲，並廢除公投審議委員會，未來全面性公投主管機關為中選會、地方公投為地方政府。過去公投連署需要透過紙本，常發生郵寄曠日廢時，或字跡不清、表格太小等問題，修正案新增了電子連署系統認證碼，可依此尋求連署。過去公投提出後放棄或公投結果公佈後，三年內不得再重新提出，修法後放寬為兩年內不得重行提出。

修正案的另一項條文是賦予行政院有發動公投權力，亦即在行政院認為有進行公投必要時，得附具主文、理由書，經立法院同意，即可交由主管機關辦理投票。不過，關於全面性公投適用項目，排除修憲及領土變更案等敏感議題，回歸中華民國憲法增修條文處理。

三、對《公投法》修正案的看法與評論

親民黨立法院黨團總召李鴻鈞認為一口氣大幅降低門檻，將造成公投常態化。時代力量黨團力推的領土變更、憲法改革、新憲法複決納入公投及兩岸協議強制公投，都遭到民進黨團以多數封殺，立委徐永明批評鳥籠並沒有真正打開。國民黨團主張納入不在籍投票精神，為將來推動不在籍投票立基，民進黨則修正為「主管機關辦理全國性公民投票，得以不在籍投票方式為之，但實施方式另以法律定之」。此外，廢除「公投審議機制」，中央選舉委員會則可能成為太上審議機關，因其可運用各種理由卡住民眾公投提案，其中「以核養綠」及「反核食」兩項公投案均被以種種理由刁難，是明顯例證。中選會不斷以要求「補正」為由對公投案進行行政干擾，至少達到兩個效果：1.拖延公投成案時程，導致公投案趕不上與選舉合併舉行，即阻斷其過關的機會；2.中選會利用職權宣告公投案的正當或不正當，也對公投案本身產生強烈左右效果。

本次《公投法》修正案若干爭議讓外界存在諸多疑慮，如：審議委員會遭撤除，但未設有從中央至地方的各級審議委員會去調處相互矛盾文字下很有可能產生相互對立公投案成立且通過的情形，導致社會走向兩個極端；連署門檻過低可能造成頻繁公投；通過門檻過低造成少數人替多數人決定的少數人綁架多數人的怪現象，反而有違少數服從多數的民主原則；大幅降低門檻非健全民主政治良方，反而使公投案增加社會成本。公投應是彌補代議制度缺失時的一種補救制度，照理不宜由政府發動，因為行政機關與立法機關彼此意見不合時，理應以協商為主，且憲法已有明確規範。

四、10項公投案投票結果及其評析

台灣2018年11月24日舉行九合一公投，依中選會統計，公投人數約達19,757,067人，需經費預估159,223萬元，投入選務人力約295,000名，同時開票結果預計於凌晨兩點前完成，通過門檻則約需495萬票。

10項公投案每案均超過50%的投票率，其中七案同意票數超過可投票人數的四分之一（約493萬票），另三案票數也超過門檻，但反對多於贊同票遭否決。檢討本屆10項公投案可發現存在若干問題：

1.民眾對投票內容及投票程序不清楚

複雜度相對比以前更高，主要是一般民眾不清楚公投內容及投票程序。如：選民在進出開票所既要完成九合一投票，還要熟悉10項公投案編號是從第7案到16案，若只想領取部分公投票，一旦記錯號碼領錯票，沒有補救機會。此外公投議題內容過於複雜難懂，如：「您是否同意廢除電業法第95條第1項『核能發電設備應於中華民國114年以前，全部停止運轉』之條文」，此一命題帶有雙重否定意味，易使選民誤解其意而導致投錯選項。

代表「反同」的愛家三項公投、代表「挺同」的婚姻平權兩項公投，這五項公投案部分主文極為相近，又未標示「挺同」或「反同」字眼，選民容易產生混淆，投錯票及廢票者不在少數。

10項公投不僅議案過多，民眾未必有機會或認真思考、瞭解公投的真正意義？若干議題涉及相當專業，民眾不易瞭解。另外，從成案到表決僅一個多月，加上政府宣傳時間及管道不夠多元，使得民眾對這些議題無法完整瞭解，即許多議題讓人無法評斷，如燃煤發電廠與發電機組存廢、「以核養綠」。

台灣近年來新住民逐漸增加，目前約26萬人有投票資格，此次政府在正式官方宣傳公告上由於只印製中文版本，使得這些新住民在公投議題上不僅發生語言文字上瞭解障礙且對其內容亦產生容易混淆等問題。政府應利用新住民經常收聽的電視、收音機等管道，宣傳公投項目及內容，或製播相關宣傳短片以利瞭解。

2.選務工作複雜繁重、工作人員缺乏經驗

本屆最多可領10張公投票，加九合一選舉亦至少五張選票。此外，能領公投票者為18歲以上，領候選人選舉票者則須20歲以上公民，添增選務的複雜度。由於部分選舉投票所選務單位規劃空間不夠，加上動線規劃不適當，使選民花費過多時間瞭解公投議題致投票時間過長，嚴重拖長開票時程，因而造成邊開票邊投票景象，其中尤以台北市市長選舉爭議最大，因為投票於晚間7點46分才完成，開票更歷經10小時。

由於投入較往年更多的選務人力，需借助首次參與選務者（其中包括大學生），在開票過程產生種種弊端：主任監票員任用非公務員、中年公投選民聽從選務人員解釋內容，影響投票企圖、投票前幾天才寄發選舉公報、漏印候選人基本資料等部分選民不耐久候，放棄行使投票權，或看不懂公投內容，不滿等候領票時間，進而撕毀選票或故意投下廢票等情形。

3.公投選項意義不彰顯

「反空污」、「反深澳」、「反核食」三項公投議題，除空污案，「反深澳」及「反核食」明顯熱度不如預期。同婚議題交付公民投票，台灣同志族群籠罩在不確定中，公投無法解決台灣內部在同婚議題上的分歧，未來保守勢力與同志團體的激烈對峙仍將持續不斷，公投意義顯然不大。

4.正名公投為兩岸關係投下變數

由紀政領銜提出的「東奧正名」公投，可說對兩岸關係最具挑釁意味。目前台灣使用的「中華台北」是由中華奧會和國際奧會於1981年簽署的《洛桑協議》而來，確保選手國際參與權；公投案若通過改名，需經國際奧會同意，若公投通過更名，台灣可能面臨中止會籍或撤回中華奧會承認的處分。

就大陸當局觀點而言，東奧正名案一旦通過，即意味台灣明顯往實質法理台獨邁出一步。此項公投不僅是改變兩岸關係現狀更是挑動兩岸敏感神經。台灣獨派勢力挑釁大陸當局紅線同時，也將撩撥大陸民間乃至官方進一步打壓的呼聲，無論是從政治、軍事、外交或經濟面進行反制。

5.中選會角色備受質疑

從杯葛「以核養綠」（以中選會未通知領銜人補提連署書之前不得補提為由）、控訴國民黨反空污連署書無效 （渲染死亡連署及重複連署有誤並強調為此感到遺憾及痛心），到「反核食」、「反深澳」兩公投案遭中選會認定主文及理由書不符、提案不明，進行程序政治封殺，最後至11月初被行政法院裁定針對「愛家」、「反核食」等七項公投加入行政機關修正意見書進行二次公告屬違法等事件，在民眾心目中早已失去客觀中立形象，有附和執政黨意旨淪為附庸之疑慮。中選會之於公投案僅具有形式審查權利，理應遵守行政中立原則。然而從審核過程中的種種作為，一個本應超然的機關卻一再運用其行政手段技術性阻礙、杯葛不符執政當局利益的公投案。

6.蔡英文政府重大政策遭受挫敗

從這次公投結果看，蔡政府就任以來的幾項重要政策，包括婚姻平權、性別平等向下延伸至國中小教育、反核能發電、台灣正名、進口日本食品、增加火力發電廠等，均遭否決，除東奧正名相差101萬票，其他公投案的比數相差甚遠，顯示民進黨推動的重大政策遭選民否決。不過值得注意的是，東奧正名的同意票為4,763,086張，佔全體總投票數的45.2%。

六、結 論

公投產生的諸多問題，如：選務工作規劃不當、民眾排隊過長及開票作業冗長、辦理選務工作人員經驗不足、投票所數量不足、邊開票邊投票、監票不力等問題，未來宜思考朝下列方向改進：網路投票及通訊投票、不在籍投票、網路連署制度可行性或增加投票所、完善規劃動線、減少選民等候時間。

至於選前宣傳公投議題不夠問題，政府宜加長公投成案到公投選舉的時間並透過網路、各大電視台、報紙等媒體管道，向民眾說明公投議題內容、通過後的影響，愈早宣導說明愈好。◆