公民投票缺乏民主制度中的妥協精神

2016年6月，英國脫歐公投通過，至今英國人民、政黨、政府與國會等形成尖銳對立與混亂，尤其企業家更是無所適從，到底英國如何脫歐？脫歐之後的結果與影響如何？各方莫衷一是。英國各界像已陷入進退維谷與前途未卜的困境。

綜觀其歷史發展，此英倫島國未如法國經大革命的巨大政治變革，至今依然保持著君主制度。由於政治相對穩定，同時英國未捲入歐洲大陸複雜的關係，才有餘力對外發展成日不落國。因而至今還有約一半英國人認為自己是英國人而不是歐洲人，在他們眼裡，所謂的歐洲人是歐洲大陸人。

英國人主權至上的觀念根深蒂固，極難接受在國家之上還有一個操控的機制。英國一直與歐陸的關係若即若離，由其1973年加入歐洲共同體，至今拒絕加入歐元區可以證明。

英國加入歐共體後脫歐的議題一直存在，1975年英國曾舉行過對歐共體去留的公投，當時超過三分之二民眾支持留歐。但因脫歐聲浪一直高漲，2015年國會大選勝利後，首相卡麥隆挾著高人氣與歐盟談判，獲得一些優渥待遇後，於2016年初提出以公投來決定是否留歐。

英國提案公投到實施有六個月準備期，卡麥隆提案公投後，歐洲難民問題進入高潮，因而給予支持脫歐的英國獨立黨（UKIP）一個大好機會，大肆宣傳留歐後難民將無限制湧入英國等，結果以51.9%對48.1%通過脫歐。

公投通過後即有不少民眾感到受騙，但為時已晚。公投中，英格蘭與威爾斯人民支持脫歐，得票率分別是53.4%與52.5%，蘇格蘭（62%）和北愛爾蘭（55.8%）支持留歐，英倫三島形同分裂。

歐盟《里斯本條約》第50條規定，英國與歐盟雙方有兩年時間商定脫歐條款。英國首相梅伊2017年3月29日啟動這一進程，但梅伊的場反對脫歐，因此已埋下問題的根源。

經過數月的談判，英國和歐盟達成一份585頁的脫歐協議，內容涵蓋約390億英鎊的脫歐費，生活在歐盟其他地方的英國公民與居住在英國的歐盟公民的權益。而避免重建北愛爾蘭與愛爾蘭500公里陸地實體邊界的方法，已成英國脫歐談判的主要問題，因為這樣一來，北愛爾蘭貨品的標準將與歐盟一致，但從英國其他地方帶到北愛爾蘭的產品又將如何？

未來關係的部分，英國和歐盟希望在一系列領域建立長期關係，包括貿易、國防和安全，以及脫歐後安排兩年過渡期，以便英國制訂新的法律規範，並給企業一個緩衝期。過渡期間，英國可與歐盟達成貿易協議，到2020年7月如果沒有達成，雙方可延長過渡期，但只有一次機會，過渡期不能無限制延長。

但經國會幾次辯論後，梅伊並未獲得大多數議員支持，因而推遲了原定12月11日舉行的下議院投票，直至2019年1月21日。在此期間，歐洲法院於2018年12月中裁定，英國可以在未經其他27個歐盟成員國許可的情況下，取消第50條脫歐程序，並按照現有條款保留歐盟成員國，但條件是必須採用民主程序，而這將會產生另一波的意見攻防，因此遭梅伊拒絕。

英國的主要反對黨工黨希望以國會不信任票倒閣後舉行大選，獲勝後再與歐盟重新談判自身的脫歐版本，如與歐盟談判一個永久關稅聯盟。這是保持貿易自由和保護就業的唯一途徑，也可確保北愛爾蘭不回歸硬邊界。2017年大選以來，梅伊的保守黨席次不足而與北愛爾蘭民主統一黨（DUP）聯合執政，但該黨卻根本反對與歐盟的這項協議，梅伊要在國會表決脫歐一案，確實難以通過。

英國政府要如何走出泥淖？若梅伊被倒閣，大選也要等到2019年3月脫歐之後才能舉行，屆時國會中的再度攻防，混亂的情況難以想像。工黨也有組建一個少數政府而不舉行大選的想法，即通過議會實施自己的脫歐版本，即與歐盟建立永久關稅聯盟，但前提是必須歐盟同意。

如果沒有貿易協議，英國將根據世界貿易組織的規則與歐盟合作，這可能意味著對貨物進行海關檢查，徵收關稅，以及對遊客進行較長時間的邊境檢查，如此一來，必定傷害英國全球金融中心的地位，生活在歐盟的英國人，也將失去居住權。面對此一困境，如果歐盟同意，那就必須推遲3月29日的脫歐日，以便有時間重新談判，達成協議。

英國脫歐公投當天，英鎊兌美元與歐元都下跌約10%，但2016年英國經濟還增長1.8%，在全球七大主要工業化國家中僅次於德國的1.9%。2017年英國經濟繼續同速度增長，而2018年上半年則為0.6%。通貨膨脹2016年6月之後上升，隨後回落至2.2%。失業率繼續下降，達到年度低點4%。據官方統計，年度房價從2016年6月的8.2%穩步下降至2018年8月的3.2%，是五年來最低的年度價格漲幅，但仍高於通貨膨脹率，看來房地產價格將繼續上漲。

公投結束後，英國政府與歐盟的協商跌跌撞撞，導致標準普爾把英國主權評級由AAA（最優級的評等）降為AA，評級展望負面。惠譽則把評級由AA+降為AA，評級展望負面。同時申領愛爾蘭護照的英國人比去年同期增長40%，主要是為了保住歐盟身分。

一般而言，公民投票是一種直接民主的方式，可以彌補代議政治之不足，有其重要的價值。但是公投是否真能解決問題，還是會製造更多的問題，理論與實際是否能夠配合，值得關注。依歐美其他先進國家的經驗，公投的次數已日益減少，或因沒有法源而無法進行，其原因十分值得探究。

德國納粹黨執政後，以民粹方式煽動群眾，再立法取得公投發動權，公投綁大選就變成希特勒獨裁與擴權的工具，結果加速了戰爭的爆發，並造成重大傷亡。因而在二戰後，西德制憲先賢拒絕將全國性公投入憲。至今，德國沒有全國性公投，但並未損及其民主政治的運作。所以，公民投票的民主本意雖佳，但其負面作用甚大。

依法國的經驗，直至第四共和為止，公民投票多半是獨裁者假直接民權之名，行鞏固其權勢之實的一種手段，造成人民對公投的反感。第五共和時期，戴高樂假其個人的威望，以公投穩定法國的憲政制度，功不可沒。但後來他矯枉過正，也引起民眾對公投的爭議。直至後戴高樂時期，個人民粹因素的重要性降低，公投的正面效果才得以發揮。

但是，法國人民在2005年以公投否決歐盟憲法之後，在2007年批准里斯本條約時，法國政府改由議會決議並獲通過。否則，依照當時民調，若實行公投，該條約必定再度遭到否決，主要因為民眾實在不瞭解條約的內容。

美國只有地方性公投，而沒有全國性公投。因為美國實行聯邦制，各邦自主，再加上對直接民主制，質疑公投結果將影響美國國會的權利，而強調代議政治的優越性。美國總統選舉時，都有多項公投合併舉行，但這些都是地方性公投，政治影響力十分有限。

2005年起，歐盟國家進行憲法條約批准程序時，所有27個會員國中只有10國需要公投。但由於法國與荷蘭在當年以公投否決了憲法條約，使得歐盟整合的過程立即停擺，當時原本還有六個國家需要公投，也都放棄。

里斯本條約2007年要再度經由各國批准時，27會員國中只愛爾蘭還堅持公投，但不幸又被否決，因而使得26國枯等一國，好在愛爾蘭第二次公投終於在2009年通過，以便讓歐盟得以繼續發展，但這已延宕了一整年的時間。由此可見，歐洲國家已日益減少公投，其適用性確實值得商榷。

公民投票雖然是直接民權的表現，可是因為議題複雜，民眾不易理解甚至被誤導，英國、法國與荷蘭以及歐盟都是最佳例證。因此，政府應該多讓民眾瞭解公共事務，這要比公投對國家民主的發展更有助益。

同時，公投對代議政治與政黨運作都會產生負面影響，單一議題或政策的公投影響越大，政黨的理念與政策將越失去意義，因而增加政黨的投機性，升高政治的不穩定性，美國與德國的實例就是證明。

從英國脫歐的公投經驗可知，公投會將政策撕裂後個別處理，而一般的政策都還必須配套，故交由相關政府機關處理，會比由人民直接決定來得更加專業與完善。公民投票缺乏民主制度中的妥協精神，在此資訊發達的時代，多數的議題都無法以簡單的「是」或「否」回答，這反而會將議題兩極化，同時還會埋沒少數的意見。◆