美國的戰略意圖與影響

2016年底川普與剛就職數月的蔡英文總統通話，而大陸海軍增加在西太平洋訓練航行後，華府的「自由航行行動」作為不僅逐漸擴大到台灣海峽，也有動員西歐與澳洲海軍參加的趨勢。

美國動員盟友在南海與台海加碼行動，表面上的理由是為國際社會挑戰個別國家「越權海洋聲索」（以下簡稱越權聲索），是在維護「國際水域」，也稱「公海」的對所有國家的開放和自由航行，但從國際政治的原理考察，即便是西方主流的自由制度主義，也不會天真地認同美國任令其他國家搭便車的無本生意。

何況北京在南海與台海是否「越權聲索」，至今仍是無法定論的法律爭議。華府過去未曾大力干涉，近幾年才「恍然大悟」，戰略上是否「過度反應」而弄巧成拙，美方學界與觀察家今年已有許多爭辯。所以美方的「自由航行行動」絕不能僅從法理來討論，必須將它置回時空與歷史條件，才能瞭解行動的意圖與意義，並適切地回應。

華府早在中越邊界戰爭（1979年3月）前後就由卡特政府頒訂了「航行自由計畫」。之後雷根、老布希、柯林頓等政府都以「國家安全指令」名義頒定了類似計畫並執行。此後的總統無論所屬黨派，亦持續此一行動，只是其內容尚未解密，與前屆比較如何，外界無法得其全貌。但「自由航行行動」並非「自始」針對中國。更何況大多數的指令是在1982年「聯合國海洋法公約」通過後頒定，但弔詭的是美國自身不是公約簽署國，卻在指令中宣示要挑戰超越公約規範的「越權聲索」。

美國時有引述並用以制裁他國，自身卻沒有簽署或批准的重要國際條約還有不少，包括全面核禁試條約、難民公約、國際刑事法院羅馬公約等。所以現實中像是抵制越權聲索或制裁的行動，往往是高度選擇性的，是美國依照時空條件有針對性的進行，這也說明必須從戰略意圖加以考慮。

我們不妨看看一些有爭議的著名國際水域案例，像是丹麥、挪威、加拿大、俄國都部分聲索為領海或內水的北冰洋當中的加拿大西北水道，加國就認為是其極地群島的內水。但美國早在上世紀的1985年就曾派遣海岸防衛隊破冰船前往而遭加國抗議，後來兩國簽署協定，同意美方海巡在加國同意下得於此航行。到了本世紀因氣候暖化，水道全面開通，極地戰略重要性大增，美方又派遣核子潛艇前往巡航而在2005年遭加國抗議，加國於次年春派前海軍編隊前往巡邏宣示主權，美國除繼續堅持該水道是國際水域，並未繼續用行動挑戰加國。

另外兩個明顯的越權聲索，一個是澳洲隊南極大陸部分土地的主權主張衍生的領海與經濟海域，以及與台灣漁權關係較大的日本沖之鳥礁的廣大水域主張，美國實際上都沒有用行動加以挑戰。表面上美國在南海的「自由航行行動」曾同時穿行大陸與越南的島嶼領海，但項莊舞劍，「自由航行行動」戰略意圖完全是針對中國，選擇性是非常明顯的。如所周知，率先在南海填島者並非北京，越南與馬來西亞早在1980年代即在該地填島甚至開發，只是限於技術條件，填島「能力」遠較北京小得多。但便依美方主張，「越權」樣態並無二致。美方不批准海洋法公約，又選擇性地替國際社會「執法」，宣示對爭議「不偏向任一方」，行動主要針對一方，並全力阻礙「南海行為準則」談判的完成，公信力自然不大。

美國為國際社會「選擇性執法」，顯然是根據特定時空條件下，自身的戰略利益出發。尤其當前中國崛起情勢影響下，美國社會深感霸主地位動搖，乃積極糾合盟友前來南海與台灣海峽，稀釋中國日益實現的海洋存在和遠海護衛。美方能抓緊遊說的一項憑藉，即是台海兩岸在南海權利主張的共同基礎－－民國36年公告的「九段線」。

九段線在公布後數十年並未被美方積極挑戰，甚至1970、1980年代兩次大陸與越南的海戰，造成島嶼控制的變動，美方並無大動作反對，都是戰略而非法理的結果。但既然九段線今日變成域外干涉與周邊不安定的來源之一，兩岸都有必要釐清。但目前台北戰略上選擇向美靠攏，寄望其不放棄南海已屬不易，北京要追求周邊長治久安，有必要對九段線提出具有互惠、創新的主張。過往學界曾將九段線解釋為「島嶼歸屬線」，此主張固然可避免鄰國擔心中方將線內水域完全劃為「內水」，但即使是島嶼歸屬，將來如果據此劃出「群島」的基線，仍可能將南海變成鄰國被完全排斥的水域。北京還是應徵求兩岸與南海周邊國家，對如何擱置爭議及早綢繆，才能使這個「海上絲綢之路」起點的水域，長治久安。◆