蔡英文過境美國的政治意涵

一、國際政治的產物

2019年7月11日，中華民國總統蔡英文啟程前往海地、聖克里斯多福及尼維斯、聖文森國及聖露西亞等四個加勒比海友邦，展開12天11夜的「自由民主永續之旅」，這是蔡英文2016年上任第14任中華民國總統後，第七次出訪友邦，其中四次走訪拉丁美洲（拉美）邦交國，到訪巴拉圭兩次，巴拿馬及薩爾瓦多在出訪次年斷交。

中華民國的拉美外交政策的最主要訴求是「維繫邦交與拓展關係」，而為因應北京奪取台北邦交國，中華民國政府曾採行以經濟外交為主的務實外交策略，然而隨著大陸經濟實力增強，此一吸引力不再。隨著近年來大陸與拉美地區貿易額激增，北京經濟外交實力已遠超台北，進而影響中華民國政府在拉美外交工作的推展，只好採取「金援外交」，然而不透明的外援政策，不僅使中華民國政府在國際社會遭致許多質疑，激烈的外交競逐也使雙方得不償失，馬英九倡議外交休兵才產生成效。

1960-1969年間，拉美僅古巴與中華民國沒有邦交，中華民國政府1971年10月25日失去聯合國的中國代表權之前，已有智利在1971年1月5日與台北斷交。聯合國通過2758號決議將中國代表權交給北京後，計有八個拉美國家與台北斷交：祕魯（1971）、墨西哥（1971）、厄瓜多（1971）、阿根廷（1972）、牙買加（1972）、委內瑞拉（1974）、巴西（1974）、巴貝多（1977）。1979年華府與台北斷交後迄冷戰結束，有四個國家與台北斷交（哥倫比亞、安地卡、尼加拉瓜、烏拉圭），尼加拉瓜桑定政府下台後，1990年11月5日與台北復交迄今，貝里斯在獨立建國後曾短暫先與北京建交 （1987.02.06-1989.10.24），後因六四事件於1989年10月13日與台北建交迄今。

1997年香港回歸後，巴哈馬、聖露西亞與台北斷交，聖露西亞2004年3月與台北復交。進入21世紀後，兩岸在拉美的外交戰曾因民進黨首度執政而轉趨激烈，哥斯大黎加2007年與扁政府斷交。2008年馬英九就職後，兩岸外交休兵，拉美戰火止息，但蔡英文上任後，拉美再成激戰區，蔡英文就職以來已有巴拿馬、多明尼加共和國、薩爾瓦多三個拉美國家與北京建交，而這三國與中華民國建交的時間都在兩岸分治前，中華民國這類型的拉美邦交國目前只剩瓜地馬拉和宏都拉斯。

二、過境美國的意義

冷戰結束後，過境美國逐漸成為台北高層出訪邦交國的主要訴求。華府對李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文等歷任政府的過境請求，有時友善、有時緊縮。從1990年代開始，華府就以方便為由，允中華民國總統出訪拉美友邦時過境美國。然而，過境的地點、時間與活動範圍一直是台、美關係，台、美與北京關係的重要指標。有時過境地點選在偏遠的安克拉治或關島，過境時間以小時計，其間任何會見行程必須低調，甚至不能離開機場。

蔡英文就任後七次出訪過境美國共六次，今年7月的同慶之旅，與華府協調後，去、回程的停留地點和時間，分別是紐約兩天、丹佛市兩天。BBC新聞指出，此次過境外交至少有如下兩項突破：1.蔡英文去回程過境美國共四天，打破以往在美24小時後離境慣例。2.蔡英文在台北駐紐約代表處與邦交國駐聯合國代表會面，公開參加台美商會活動。

蔡英文表示：「這幾年我們過境所能溝通、所能見面的對象確實也反映的出來，台美關係是在改善當中，加溫當中。」新聞報導方面，台灣媒體可以採訪和發稿，不必等到出訪專機離開後發稿。蔡英文認為，台灣的存在「一定有我們自己的價值，還有我們最基本的原則。像自由民主人權，這就是我們的價值。」

「美國之音」以「台灣蔡英文何以在美受到頭等待遇」為題報導，蔡英文這次過境紐約的行程比以前更開放、更熱情，也允許記者報導其一些活動。返程過境美國丹佛市的行程中，蔡英文除會見科羅拉多州州長波利斯（Jared Polis）、參議院外交委員會亞太小組主席賈德納（Cory Gardner）外，還參訪美國聯邦機構包括美國國家大氣研究中心、國家再生能源實驗室、美國太空總署。

三、華府起的作用

對「台灣領導人」過境美國，北京一向「反對」。北京外交部發言人耿爽在7月12日的記者會上表示，美國同意蔡英文過境「嚴重違反中美三個聯合公報及國際法和國際關係基本凖則，損害中國主權和國家安全」。

美國在台協會（AIT）前理事主席卜睿哲（Richard Bush）則表示，對美方此次給予蔡英文多項外交安排「方便」不感意外，「因蔡英文並未採取改變現狀的行動，北京卻一直積極剝奪台灣的邦交國，美方的安排提供便利性，以表明對蔡政府在外交領域方面的支持。」

華府史汀生中心（Stimson Center）智庫研究員孫韻接受媒體採訪時表示，蔡英文此行過境的時間相當長，而紐約的政治意義又相當重要。因北京強烈反對蔡英文過境美國，此一安排有挑釁意味。

四、對台海兩岸關係的影響

中華民國與索羅門群島、吉里巴斯斷交後，目前有15個邦交國，其中九個在拉美與加勒比海地區（最近外媒點名加勒比海的海地、南太的吐瓦魯，外交關係可能生變。）。在中美貿易戰與兩岸關係陷於低潮的背景下，台灣的選項並不多。川普政府對北京當前在拉美的作為之疑慮在加深，即懷疑北京以經濟利益為重，不存在取代美國在拉美影響力的問題。

「對外經濟貿易大學」世界貿易組織研究院院長屠新泉在廣東珠海出席「2018中國改革橫琴論壇」時表示，在「一帶一路」倡議下，中國可以通過加強產能合作，幫助或推進拉美相關國家發展製造業，培育新的經濟增長點。

不過，由於拉美地理位置及歷史原因，華府開始警惕北京在拉美地區的存在。為確保商業利益，中國或與拉美國家的政府、政黨有所接觸，這不代表中國會取代美國在拉美的地位，中國也沒有必要去碰觸美國敏感的神經。◆