《台北法案》：政治煽動與戰略模糊

3月4日，美國眾議院以450票對零票通過《台灣友邦國際保護暨強化倡議法案》（簡稱《台北法案》）。3月6日，參議院通過。（以下簡稱《法案》）。《法案》的主要內容涉及美國與台灣的外交和軍事關係，被認為具有「某種突破性」。《法案》文本已送交川普總統，等候簽署。

《法案》在眾議院通過後，蔡英文立即接見美國在台協會主席莫健。台灣媒體紛紛就《法案》「可為台灣外交力挽狂瀾」發聲。中國外交部發言人就此表態，指出中方對美國國會的做法堅決反對。指出美國國會的做法是「逆流而動」。責成美國政府遵循中美建交的三個公報原則。實際上是告誡美國國會，儘早收手。

這一波「近似於台灣建立外交關係」的「逆流」，目的究竟是什麼？海爾建議「買下台灣」的現象，應該如何看待？從川普政府對台政策的邏輯以及國會運作「台灣牌」的特點入手分析，有助於看清形勢。

一、《法案》內容與國會運作特點

川普入主白宮以來，在對台政策上，總統、國會，部分政府官員和智庫學者，都主張「打台灣牌」。從小布什政府起，國會為獲取更多政治利益，炮製的涉台法案就逐漸增多。毫無疑問，川普上台後打破了這種紀錄。2016年以來，美國國會通過了眾多的涉台法案。內容方面，側重於加強「美台軍事關係」和「支持台灣參與國際組織」兩個方面。《台北法案》也如此。

1.《法案》內容

《法案》內容分為國際空間、軍事、經貿三個方面。在台灣國際空間問題上，《法案》建議行政部門採取行動，從「近似外交關係」的角度（美國在台商會主席用語），提升美台關係。建議對可能效仿與台灣「斷交」案例的其它國家，進行威脅。目的是美國能夠「保障」台灣剩餘的15個「邦交國」，使這些「其它」國家「不會因為與中國建交」，而「損害民主的台灣」（《法案》的表述為：要求美國政府根據其他國家調整對台關係的情況，相應增加或減少與該國的經濟、安全、外交聯繫）。

軍事方面，《法案》針對美國是否「協防」台灣這個長期模糊處理的「美台安全問題」，拋出「盟友待遇」作為誘餌。顯然，《法案》渾水摸魚，蓄意在冠名中出現「台灣盟友」字樣，拋出誘餌。

這個「盟友待遇」，暗示美國在「打台灣牌」以製造地區爭端方面將加大賭注。美國政府會突破傳統底線，願意承擔「協防台灣」的後果嗎？

在這個問題上，國會試圖給台灣當局「想象的空間」。如誘餌的含義可以被解釋為，對過去國會通過的涉台法案中，如「美艦泊台」、「美台加強軍事合作」、美國暗地配合支持台灣「潛艇國造」等沒有被執行的項目，美國有可能「鬆綁」。自川普政府通過《亞洲再保證倡議法》等法案以來，加強美國與盟友在東中國海和南中國海的「航行自由行動」，拉住盟友牽制和對抗中國是美國的基本策略。民進黨當局在「南海航行自由」問題上附和美國。顯然，《法案》出台增加了地區不穩定。

在「美台經貿」議題方面，《法案》強調：「美台之間有強健的經濟夥伴關係，美國是台灣第二大貿易夥伴，台灣為美國第11大貿易夥伴」。《法案》對台灣最關心的美台自由貿易協議（FTA）和美台投資貿易協定（TIFA）問題沒有「鬆口」，但似乎「留下一絲亮光」。其表述是：今後「美國貿易談判代表要強化美台雙邊貿易經濟關係，需與國會協商。」 暗示美台經貿關係可上升到「雙邊」層次。

現實中，美台經貿關係長期難以「擺平」。如受中美貿易衝突影響，2018年、2019年台灣對美貿易出口降幅高達10%。美國無動於衷。又比如，台灣經濟的發展已離不開中國大陸，台灣對大陸貿易依存度超過40%。面對全球生產鏈的調整，台灣經濟轉型刻不容緩。美國對此三緘其口。在東亞地區一體化進程RECP問題上，川普政府退出「跨太平洋夥伴關係協定」（TPP）後，美國對東亞區域經濟合作已插不上手，中日韓越走越近。台灣經濟發展方向，成為民進黨當局最不敢談論的問題。《法案》標榜的「促進台灣經濟發展」，顯然是張「空頭支票」。

2.國會運作的特點

《法案》出台後，美國媒體和網路發出「美國將撬動維持台灣外交與軍事援助生存空間」等說辭，美國國會政要和行政部門的表態「保持某種差距」。台灣民進黨當局藉機發出各種為「台獨」加碼的信號。國會運作主要有兩個特點，國會的主要意圖是「政治煽動」。

特點一，配合民進黨當局所謂「外交、軍事優先」的 「國家發展戰略」。美國國會歷來扮演親台大本營角色。國會通過發出「台灣是民主政體」，「台灣弱小，大陸打壓」，「美國應該向台灣提供保護和支持」等論調，在不同層次影響行政部門的對台政策。川普上台以來，國會通過眾多涉台法案，主要內容和項目，集中在「確保台灣國際生存空間」和「平衡大陸軍事威脅」兩方面。

美國國會的特點之一是試圖將美台關係提升到「近似外交關係」層次。這是挑戰中美關係底線。如果此意向今後成為《法案》執行的精神，未來在國會煽動下，美台關係有可能出台更多涉台條例或相關法案，國會干涉中國內政的手，可能會伸得更長。

特點之二，拋出「誘餌」但不改變「不協防」立場。《法案》，發出主張在外交、軍事層面「提升」美台關係，甚至將台灣模糊視為「盟友」的信號。似乎給台灣當局提供了美台軍事合作的「機遇」。但在處理美國在地區安全問題上的立場方面，國會依然執行「不必然協防（保護）台灣」的戰略模糊政策。

因此，國會在「台灣牌」上進行的「政治煽動」，可以概括為「掛羊頭，買狗肉」。一方面，國會以《法案》形式將美台關係「提升」到「接近外交關係」的水平，另一方面，國會在《法案》總冠名上又拿掉美國字樣，暗示《法案》中出現的，對台灣使用的「盟友」稱謂，不具備官方意義。即美國仍然保持其傳統的，不承擔「協防台灣「的立場。

國會認為，這種做法既實現了對中國內政的干涉，迎合了國內政治利益集團的需求，而形式上又不與行政部分執行的「一個中國」政策相違背。這種認為干涉中國內政而可以不付出代價的「表演」，只能是自欺欺人。

二、「政治煽動」與戰略模糊

這裡要強調的是：其一、蔡英文執政一期，國會通過諸多「挺台」法案，結果台灣的「邦交國」反而一下縮減了七個。現實表明，台灣「國際空間」越來越萎縮的現實已不可改變。但如果國會從「政治煽動」的目的出發，硬要逆流而上，發出美國在蔡英文執政二期將「提升美台外交、軍事關係」等信號，誘惑民進黨進一步扮演擾亂地區安全秩序的角色，這種政治煽動帶來的危險，可能會導致民進黨「台獨」步伐的失控。

川普政府的對華政策和對台政策如果繼續在干涉中國內政上，繼續持挑釁立場，其結果必然是以損失美國的外交信任和中美關係的長期走向為代價。

其二、當前美國疫情擴大將加劇美國社會的矛盾，川普本人和政府部門的壓力增大。川普解綁金融創新及其服務經濟，削弱而不是放棄歐巴馬醫改，政府承擔部分醫保抵扣，以及2017年簽署的，雷根政府以來，美國最大規模的稅改法案。目前，川普政府這三大改革都受到重大衝擊。

美國對台政策的整體趨勢只能是給台灣「畫餅充飢」。同時繼續利用民進黨當局，在亞太地區製造不穩定局勢。但如果美國把中國作為遏阻對象的戰略不能實現，如果美國內部矛盾激化，為了緩解自身危機，不能排除華府對台政策弱化「政治煽動」的同時，拋售「出賣台灣」等論調，以加強對台灣的影響和控制。

三、結 語

川普對台政策的邏輯及國會的特徵，其實就是在美國舉行大選之前的空窗期，表象上顯示，美國並沒有完全「讓台灣獨自面對大陸威脅」。翻開裡子，《法案》在「與台灣建立近似的外交關係」和台美建立 「類似同盟關係」兩個方面，做出了表述的同時也進行了法理限制，其「戰略模糊」的湯劑，並沒有改變。

《法案》追求政治煽動效益。具體而言，就是進一步影響民進黨對「國家安全戰略」的選擇。一種可能是，疫情後或者說蔡英文第二任期內，民進黨的大陸政策會繼續按美國的示意，「聞雞起舞」，繼續扮演加劇海峽局勢對立的角色。民進黨如此「走極端」，是高估了「台獨」的價值，是對形勢的誤判。

在中美關係激烈交鋒的背景下，民進黨如果一味把《法案》作為「外交工具」，故意把台灣夾在中美衝突之中，這種冒險的選擇，將付出代價。◆