因應發展階段、環境、條件變化的戰略決策

改革開放政策的推展帶來中國經濟的快速增長，使中國經濟逐步與國際經濟體系相融合，而國際經濟的風吹草動對中國經濟也帶來相當的影響，並導致經貿政策的調整。今（2020）年是中國實現全面建成小康社會目標的一年，同時也是完成十三五規劃和擬具十四五規劃的關鍵年，但是自2018年美中貿易戰對正處於下行的中國經濟帶來鉅大壓力，而年初以來新冠肺炎疫情的爆發，更使中國經濟雪上加霜，以致保增長、穩就業，維持中國經濟的正常運行便成為宏觀經濟調控的主要目標。然而，新冠肺炎疫情在全球持續蔓延，以致全球消費、生產和貿易活動大幅萎縮，產業供應鏈斷鏈，並引發「去中國化」的風潮，對中國經濟構成嚴重威脅。為緩解中國經濟所面臨的內外在困局，習近平提出的國內外「雙循環」發展策略，將成為近期中國經濟的政策方針。此一發展策略提出的政策背景為何？其具體施行的方向為何？是海內外普遍關注的課題。

2008年國際金融危機的強烈衝擊以及中國特大自然災害發生的影響，中國的宏觀經濟調控也做出調整，「控內需、保增長」成為經濟政策的主軸。2009年以來中國的經濟政策，基本上是為應對國際金融危機衝擊所採取的一系列擴大內需政策。四萬億元擴大內需方案獲得相當成果，其經濟表現被國際社會認為是全球經濟步上回穩的推動力量。

2013年11月中共「十八屆三中全會」通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標和總方向。此一以「市場化、自由化」為主軸，涉及各領域和對外開放改革方案的提出，一方面有國內社會經濟急遽變遷，必須積極尋求轉型升級，以維繫社會經濟永續發展的需要，另一方面則為因應國際政經格局的變化對中國所帶來的挑戰，必須進行發展策略的調整，而其根本精神是要求以「制度紅利」取代「人口紅利」，為經濟增長開發新動源。

2014年年底，中共中央經濟工作會議提出「新常態」的概念，隨後，2015年10月中共「十八屆五中全會」審議通過「十三五規劃」《建議》，揭示「創新、協調、綠色、開放、共享」等五大發展理念，成為中國經濟發展的指導方針。2015年年底中共中央經濟工作會議提出，2016年及今後一個時期，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，其五大任務為「去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板（改善薄弱環節）」，目的便在於優化中國的經濟和產業結構，提升經濟效益和質量。

在對外開放方面「十八屆三中全會」提出「構建開放型經濟新體制」的對外經貿發展策略以來，中國便把「推動形成全面開放新格局」列為工作的目標。2017年10月中共「十九大」報告明確提出，「實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，全面實行進入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場准入，擴大服務業對外開放，保護外商投資合法權益」；「賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港」。

2019年10月中共「十九屆四中全會」強調推動經濟高質量發展，完善科技創新體制機制，建設更高水平開放型經濟新體制的發展方向。在具體的政策措施上，中國試圖藉支持戰略性產業和高科技產業的發展，透過京津冀協同發展、長三角一體化和粵港澳大灣區建設等區域發展戰略，打造世界級創新平台和增長極。

中國提出的提升經濟效益的中程調控政策和長期發展策略，非短期所能見其成效，而為維持社會經濟穩定增長的短期宏觀調控政策，自2011年以來一直採行積極的財政政策和穩健的貨幣政策，顯現出中國經濟仍係政府投資帶動經濟增長的發展模式。而從近年中國在經濟運行的情況和暴露的問題，短期間中國經濟增長將面臨諸多問題和挑戰，主要為經濟下滑壓力並未紓緩；宏觀調控政策未能抑制潛在的金融風險；科技產業創新面臨制約；製造業投資經營出現外移現象；實體經濟發展疲弱；勞動力人口老化等。

2019年中國國內生產總值（GDP）較上年同比增長6.1%，符合6-6.5%的預期目標，但是經濟增長卻呈現逐年下滑趨勢，增速為29年來最低，而2019年第三季和第四季增速均為6.0%，是2009年第一季以來最低的季增長。由於新冠肺炎疫情爆發，中國經濟正常運行受到影響。今年第二季中國GDP同比增長3.2%，是首季GDP歷史性下跌6.8%後經濟增長首度由負轉正。在全球主要經濟體都萎靡不振，中國經濟率先走出疫情陰影，實屬不易。此係建立在精準防疫基礎上復工復產，以及財政和貨幣政策妥當運用帶來的成果。儘管如此，中國正面臨經濟急速下行、失業潮、債務危機、洪澇、供應鏈斷裂及糧荒等嚴峻危機，加上對外關係特別是美國川普政府對中國的打壓，使中國的社會經濟發展承受前所未有的壓力。

在新冠疫情影響下，世界經濟在萎縮，全球化遭遇逆流衝擊，生產、流通和貿易失序，面對此一新形勢，與歷次國際經濟和金融危機一樣，世界各國均會採取加強內需市場等政策措施，以期能維護經濟穩定，中國亦不例外。今年5月底人大會議期間，習近平提倡推動中國「國內大循環」，隨後，6月中旬國務院副總理劉鶴重申「以國內循環為主」的概念，強調「我們仍面臨經濟下行較大壓力，但形勢正逐步向好的方向轉變，一個以國內循環為主、國際國內互促的雙循環發展的新格局正在形成」。7月21日，習近平出席「私營企業家座談會」表示，中國要充分發揮「國內超大規模市場優勢」，逐步形成以「國內大循環」為主的新格局。很顯然的，「國內大循環」概念是針對中國國內市場，希望透過擴大內需、刺激內部消費與投資，完善產業鏈與供應鏈，幫助中國渡過危機，避免跟世界經濟一起下行。

在短期宏觀經濟調控方面，在繼續實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策下，在穩增長、促改革、調結構、防風險等政策目標有所取捨，在「六穩」（穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期）工作任務中，強調「六保」（保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉），明言之，維護國內經濟正常運行和社會經濟穩定是重中之重的工作。

習近平提出「國內大循環」後引發國際輿論對中國經濟發展策略的質疑，認為中國將「退回到以國內內需為主要市場的經濟民族主義、經濟孤立主義」，甚至回復到「閉關鎖國」狀態。此種論點顯然忽略了當前國際政經格局的特點，以及中國經濟發展的方向和規劃。

中國與世界市場建立關係源於參與「國際大循環」。此一構思是1980年代中期王健教授提出，主張中國參與國際分工，透過發展勞動密集型出口導向型加工業務進一步開放中國沿海地帶，一方面可吸收剩餘勞動，促進就業，另方面可吸收外資、引進技術，推動中國經濟增長。此一發展策略符合國際貿易剩餘發洩理論，後被趙紫陽引用成為中國的沿海經濟發展戰略，推進中國與世界市場的互動，逐漸建立緊密的產業分工。

1980年代以來，隨著貿易成本降低和信息通信技術提升，國際分工格局迅速變革，加速了分工細緻的全球價值鏈。中國作為全球最大的開發中國家，憑藉低廉的勞動力資源及加入「世界貿易組織」（WTO）的助益，迅速融入全球價值鏈，透過對國際先進技術、管理知識和經驗的引進、學習和模仿，推動中國經濟快速增長。同時，由於國內價值鏈是國際分工重要環節，以致國際經濟的變動對中國產業也帶來相當的影響。

中國參與國際分工，引進產業資本，形成「兩頭在外，大進大出」的出口模式，並在基礎上成為「世界工廠」，是典型的加工貿易。這種模式有利於吸引農村過剩勞動力，但中國國內出口企業也存在「代工依賴」，出口貿易深受國際經濟景氣影響，進而影響中國的就業。事實上，2008年國際金融危機爆發後，中國出口遭受嚴重衝擊，因此決定擴大內需，化解產能過剩問題。從那時起，中國經濟開始以國內大循環為主體，內需在經濟增長中的作用越來越大，成為中國經濟調控的主要途徑。

「國內大循環」無法也不能排斥與世界經濟的互動關係：其一、在中國經濟體制改革進程中，1990年代中期以前是中國改革推進對外開放，但1990年代中期以後，是對外開放倒逼中國經濟改革，有其時空的要求。其二、作為全球第二大經濟體的中國，其經濟和金融體制仍未符合國際規範，必須加速改革，以促進經濟效益和增長。其三、構建開放型經濟新體制已是中國對外開放的既定政策，「一帶一路」發展策略的推展，不僅可以擴展中國國際發展空間，並可提升中國經濟效益。其四、新冠肺炎疫情的爆發，突顯中國與國際技術水平存有相當差距，必須加以克服，而國際和國內市場是重要因素，不可偏廢。

今年8月27日，習近平在經濟社會領域專家座談會強調，「十四五」時期我國將進入新發展階段，指出「要以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局」，同時明確提出，「新發展格局不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環」。9月1日中央全面深化改革會議強調加快形成國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是根據中國發展階段、環境、條件變化做出的戰略決策。

目前的訊息顯示，「雙循環」的新發展格局，將是統領「十四五」規劃中體現出新發展格局的重要舉措和關鍵環節，而其具體目標則是要加快以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，必須要推進市場化的基礎性改革，改善資源配置效率，激發市場內生動力，加快形成新發展格局。在此一宏觀發展規劃下，中共「十四五」規劃涵蓋的基本內涵將包括如下幾個方向：

1.到2035年基本實現社會主義現代化；從2035年到本世紀末，在基本實現現代化基礎上，把中國建成社會主義現代化強國。

2.遵循「創新、協調、綠色、開放、共享」等五大發展理念，在宏觀調控上仍實施「供給側結構性改革」，以期優化中國產業結構。

3.以「新型城鎮化建設」及新基建做為擴大內需並引進外商投資的基點，推進中國社會經濟的穩定增長。

4.加速基本資訊科技創新和研發，引領中國資訊科技的發展，並因西方先進國家的打壓。

5.透過推進亞太區域經濟整合，特別是東南亞「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）的發展，以彌補全球化逆襲的缺口，加速亞太地區的區域經濟整合。

6.推進一帶一路發展策略，擴大中國經濟發展空間，促進中國經濟增長，構建與開發中國緊密的互動關係。◆