因應發展階段、環境、條件變化的戰略決策

中國「雙循環」發展策略的政策背景和內涵

魏艾
(政治大學兩岸政經研究中心主任)


改革開放政策的推展帶來中國經濟的快速增長,使中國經濟逐步與國際經濟體系相融合,而國際經濟的風吹草動對中國經濟也帶來相當的影響,並導致經貿政策的調整。今(2020)年是中國實現全面建成小康社會目標的一年,同時也是完成十三五規劃和擬具十四五規劃的關鍵年,但是自2018年美中貿易戰對正處於下行的中國經濟帶來鉅大壓力,而年初以來新冠肺炎疫情的爆發,更使中國經濟雪上加霜,以致保增長、穩就業,維持中國經濟的正常運行便成為宏觀經濟調控的主要目標。然而,新冠肺炎疫情在全球持續蔓延,以致全球消費、生產和貿易活動大幅萎縮,產業供應鏈斷鏈,並引發「去中國化」的風潮,對中國經濟構成嚴重威脅。為緩解中國經濟所面臨的內外在困局,習近平提出的國內外「雙循環」發展策略,將成為近期中國經濟的政策方針。此一發展策略提出的政策背景為何?其具體施行的方向為何?是海內外普遍關注的課題。

提升內需質量是近年宏觀調控主軸

2008年國際金融危機的強烈衝擊以及中國特大自然災害發生的影響,中國的宏觀經濟調控也做出調整,「控內需、保增長」成為經濟政策的主軸。2009年以來中國的經濟政策,基本上是為應對國際金融危機衝擊所採取的一系列擴大內需政策。四萬億元擴大內需方案獲得相當成果,其經濟表現被國際社會認為是全球經濟步上回穩的推動力量。

2013年11月中共「十八屆三中全會」通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,提出全面深化改革的總目標和總方向。此一以「市場化、自由化」為主軸,涉及各領域和對外開放改革方案的提出,一方面有國內社會經濟急遽變遷,必須積極尋求轉型升級,以維繫社會經濟永續發展的需要,另一方面則為因應國際政經格局的變化對中國所帶來的挑戰,必須進行發展策略的調整,而其根本精神是要求以「制度紅利」取代「人口紅利」,為經濟增長開發新動源。

2014年年底,中共中央經濟工作會議提出「新常態」的概念,隨後,2015年10月中共「十八屆五中全會」審議通過「十三五規劃」《建議》,揭示「創新、協調、綠色、開放、共享」等五大發展理念,成為中國經濟發展的指導方針。2015年年底中共中央經濟工作會議提出,2016年及今後一個時期,要在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側結構性改革,其五大任務為「去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板(改善薄弱環節)」,目的便在於優化中國的經濟和產業結構,提升經濟效益和質量。

在對外開放方面「十八屆三中全會」提出「構建開放型經濟新體制」的對外經貿發展策略以來,中國便把「推動形成全面開放新格局」列為工作的目標。2017年10月中共「十九大」報告明確提出,「實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策,全面實行進入前國民待遇加負面清單管理制度,大幅度放寬市場准入,擴大服務業對外開放,保護外商投資合法權益」;「賦予自由貿易試驗區更大改革自主權,探索建設自由貿易港」。

2019年10月中共「十九屆四中全會」強調推動經濟高質量發展,完善科技創新體制機制,建設更高水平開放型經濟新體制的發展方向。在具體的政策措施上,中國試圖藉支持戰略性產業和高科技產業的發展,透過京津冀協同發展、長三角一體化和粵港澳大灣區建設等區域發展戰略,打造世界級創新平台和增長極。

「雙循環」發展策略的政策背景

中國提出的提升經濟效益的中程調控政策和長期發展策略,非短期所能見其成效,而為維持社會經濟穩定增長的短期宏觀調控政策,自2011年以來一直採行積極的財政政策和穩健的貨幣政策,顯現出中國經濟仍係政府投資帶動經濟增長的發展模式。而從近年中國在經濟運行的情況和暴露的問題,短期間中國經濟增長將面臨諸多問題和挑戰,主要為經濟下滑壓力並未紓緩;宏觀調控政策未能抑制潛在的金融風險;科技產業創新面臨制約;製造業投資經營出現外移現象;實體經濟發展疲弱;勞動力人口老化等。

2019年中國國內生產總值(GDP)較上年同比增長6.1%,符合6-6.5%的預期目標,但是經濟增長卻呈現逐年下滑趨勢,增速為29年來最低,而2019年第三季和第四季增速均為6.0%,是2009年第一季以來最低的季增長。由於新冠肺炎疫情爆發,中國經濟正常運行受到影響。今年第二季中國GDP同比增長3.2%,是首季GDP歷史性下跌6.8%後經濟增長首度由負轉正。在全球主要經濟體都萎靡不振,中國經濟率先走出疫情陰影,實屬不易。此係建立在精準防疫基礎上復工復產,以及財政和貨幣政策妥當運用帶來的成果。儘管如此,中國正面臨經濟急速下行、失業潮、債務危機、洪澇、供應鏈斷裂及糧荒等嚴峻危機,加上對外關係特別是美國川普政府對中國的打壓,使中國的社會經濟發展承受前所未有的壓力。

在新冠疫情影響下,世界經濟在萎縮,全球化遭遇逆流衝擊,生產、流通和貿易失序,面對此一新形勢,與歷次國際經濟和金融危機一樣,世界各國均會採取加強內需市場等政策措施,以期能維護經濟穩定,中國亦不例外。今年5月底人大會議期間,習近平提倡推動中國「國內大循環」,隨後,6月中旬國務院副總理劉鶴重申「以國內循環為主」的概念,強調「我們仍面臨經濟下行較大壓力,但形勢正逐步向好的方向轉變,一個以國內循環為主、國際國內互促的雙循環發展的新格局正在形成」。7月21日,習近平出席「私營企業家座談會」表示,中國要充分發揮「國內超大規模市場優勢」,逐步形成以「國內大循環」為主的新格局。很顯然的,「國內大循環」概念是針對中國國內市場,希望透過擴大內需、刺激內部消費與投資,完善產業鏈與供應鏈,幫助中國渡過危機,避免跟世界經濟一起下行。

在短期宏觀經濟調控方面,在繼續實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策下,在穩增長、促改革、調結構、防風險等政策目標有所取捨,在「六穩」(穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期)工作任務中,強調「六保」(保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉),明言之,維護國內經濟正常運行和社會經濟穩定是重中之重的工作。

「國內大循環」絕非「閉關鎖國」

習近平提出「國內大循環」後引發國際輿論對中國經濟發展策略的質疑,認為中國將「退回到以國內內需為主要市場的經濟民族主義、經濟孤立主義」,甚至回復到「閉關鎖國」狀態。此種論點顯然忽略了當前國際政經格局的特點,以及中國經濟發展的方向和規劃。

中國與世界市場建立關係源於參與「國際大循環」。此一構思是1980年代中期王健教授提出,主張中國參與國際分工,透過發展勞動密集型出口導向型加工業務進一步開放中國沿海地帶,一方面可吸收剩餘勞動,促進就業,另方面可吸收外資、引進技術,推動中國經濟增長。此一發展策略符合國際貿易剩餘發洩理論,後被趙紫陽引用成為中國的沿海經濟發展戰略,推進中國與世界市場的互動,逐漸建立緊密的產業分工。

1980年代以來,隨著貿易成本降低和信息通信技術提升,國際分工格局迅速變革,加速了分工細緻的全球價值鏈。中國作為全球最大的開發中國家,憑藉低廉的勞動力資源及加入「世界貿易組織」(WTO)的助益,迅速融入全球價值鏈,透過對國際先進技術、管理知識和經驗的引進、學習和模仿,推動中國經濟快速增長。同時,由於國內價值鏈是國際分工重要環節,以致國際經濟的變動對中國產業也帶來相當的影響。

中國參與國際分工,引進產業資本,形成「兩頭在外,大進大出」的出口模式,並在基礎上成為「世界工廠」,是典型的加工貿易。這種模式有利於吸引農村過剩勞動力,但中國國內出口企業也存在「代工依賴」,出口貿易深受國際經濟景氣影響,進而影響中國的就業。事實上,2008年國際金融危機爆發後,中國出口遭受嚴重衝擊,因此決定擴大內需,化解產能過剩問題。從那時起,中國經濟開始以國內大循環為主體,內需在經濟增長中的作用越來越大,成為中國經濟調控的主要途徑。

「國內大循環」無法也不能排斥與世界經濟的互動關係:其一、在中國經濟體制改革進程中,1990年代中期以前是中國改革推進對外開放,但1990年代中期以後,是對外開放倒逼中國經濟改革,有其時空的要求。其二、作為全球第二大經濟體的中國,其經濟和金融體制仍未符合國際規範,必須加速改革,以促進經濟效益和增長。其三、構建開放型經濟新體制已是中國對外開放的既定政策,「一帶一路」發展策略的推展,不僅可以擴展中國國際發展空間,並可提升中國經濟效益。其四、新冠肺炎疫情的爆發,突顯中國與國際技術水平存有相當差距,必須加以克服,而國際和國內市場是重要因素,不可偏廢。

「雙循環」是十四五規劃主要內涵

今年8月27日,習近平在經濟社會領域專家座談會強調,「十四五」時期我國將進入新發展階段,指出「要以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局」,同時明確提出,「新發展格局不是封閉的國內循環,而是開放的國內國際雙循環」。9月1日中央全面深化改革會議強調加快形成國內大循環為主體,國內國際雙循環相互促進的新發展格局,是根據中國發展階段、環境、條件變化做出的戰略決策。

目前的訊息顯示,「雙循環」的新發展格局,將是統領「十四五」規劃中體現出新發展格局的重要舉措和關鍵環節,而其具體目標則是要加快以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,必須要推進市場化的基礎性改革,改善資源配置效率,激發市場內生動力,加快形成新發展格局。在此一宏觀發展規劃下,中共「十四五」規劃涵蓋的基本內涵將包括如下幾個方向:

1.到2035年基本實現社會主義現代化;從2035年到本世紀末,在基本實現現代化基礎上,把中國建成社會主義現代化強國。

2.遵循「創新、協調、綠色、開放、共享」等五大發展理念,在宏觀調控上仍實施「供給側結構性改革」,以期優化中國產業結構。

3.以「新型城鎮化建設」及新基建做為擴大內需並引進外商投資的基點,推進中國社會經濟的穩定增長。

4.加速基本資訊科技創新和研發,引領中國資訊科技的發展,並因西方先進國家的打壓。

5.透過推進亞太區域經濟整合,特別是東南亞「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)的發展,以彌補全球化逆襲的缺口,加速亞太地區的區域經濟整合。

6.推進一帶一路發展策略,擴大中國經濟發展空間,促進中國經濟增長,構建與開發中國緊密的互動關係。◆