中歐投資協定的時代意義

張麟徵
(台灣大學政治學系名譽教授)


自2013年開始談判,歷時七年,經35輪討論的《中歐全面投資協定》(CAI),在美國的重重壓力下,終於在2020年除夕前一日拍板定案。雖然法律程序還要些時間來完成,但大方向已經確定,這個協定對中國與歐盟雙方日後的經濟、外交、戰略走向都有極大影響,對美歐關係也會發生很大衝擊,深受國際社會關注。

一、協議內容與中國對協議的期待

開始談判時,中歐歧見甚多,最終得以圓滿收官,除了時間壓力,擔心外力介入,主要還是雙方都覺有此需要。此協定的內涵重點有四:一是保證相互投資獲得保護,尊重智慧財產權,確保補貼透明性。二是改善雙方市場准入條件。三是確保投資環境和監管程式清晰公平與透明。四是改善勞工標準,支持可持續發展。這些條款都是歐盟一向關切與要求的,也是以前中國遲遲不肯鬆口的,這次大方讓步,當然有中國本身的政治經濟考量。

就中國而言,此約之談成有多方面好處。首先,可以破解美國新總統拜登全方位聯歐制中的如意算盤,移除一帶一路上的可能障礙。拜登不同於川普,不贊成英國脫歐,支持歐盟整合,指望未來聯合歐盟及東亞所有盟國一致制中。在傳出中歐投資協議即將談成之際,川普政府毫無反應,拜登尚未就職,只能透過其新任命的國家安全顧問蘇利文發推,呼籲歐盟和美國討論後再定奪,暗示其暫緩。中歐雙方都不願美國攪局,美國越是表態攔阻,中歐越是積極,蘇利文的推文產生的只是反效果。

其次,中國對歐盟在上述關鍵問題上的大幅讓步,看起來似乎是引狼入羊圈,對於中國企業,特別是國企將造成莫大壓力,甚至可能危及其生存。但實際上中國此舉是要藉外力倒逼中國企業自力更生,加速產業升級,科技創新,使中國產品更具競爭力,是長痛不如短痛的策略。以能源車為例,大陸眾多汽車企業發展經年,成效仍微不足道,這才讓上海市政府改變策略,在一定條件下,允許特斯拉落腳上海,刺激國內新能源車的發展。中國在中歐投資協定中敞開大門,自知風險很大,但心情跟入世時的情況一樣,都期待經過風雨淬煉,中國企業的生命力更強,更加枝繁葉茂。入世的先例,證明中國經得起考驗,不僅大幅縮短經濟升級的時間,而且成果斐然。

再次,中歐投資協定是中國全球經濟戰略布局的一環,中國打算透過各式各樣的區域經貿協定,串起一個新的國際經貿圈,修補全球化所受衝擊。中國人常說,不謀全局者不足以謀一隅,不謀大勢者不足以謀一時,中國從2012年以來,陸續推動中日韓投資保護協定、中東歐16+1(後演變為17+1)、一帶一路、區域全面經濟夥伴關係協定(RCEP)、中歐投資協定等,成效卓著。這其中與東盟10+6的RCEP,與歐盟的CAI最關緊要,因為成功阻斷美國拜登政府聯手盟國合力制中的政策。進行中的其他項目還有中日韓自由貿易協定,考慮加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP),對全面融入國際經貿充滿企圖心。

二、歐盟的想法

歐盟對《中歐全面投資協定》也相當期待。

第一、中國已經是世界第二大經濟體,不出幾年將擠掉美國,取而代之,成為第一大經濟體。中國有14億人口,是全球第一大單一市場,2020年已經超越美國成為歐盟第一大貿易國。歐盟與中國雖有意識型態與文化差異,但地緣政治戰略矛盾不大,經濟上互有依存。歐盟以前批評中國在市場准入上設限,強迫技術轉移,對外企投資架設了條條框框,對國營企業貼補政策不透明等,在這次協定中都獲得鬆綁。中國在這個協定中承諾給予歐盟的許多好處,好到歐盟都不敢相信,自然不能拒絕。中國對歐盟開放了汽車產業,未來將逐步取消投資限制,並允諾新能源車進入市場,這對汽車製造業大國的德國來說是多大的誘惑!再如金融服務業,中方同意向歐盟投資者開放,並將逐步取消銀行業、證券交易和保險、資產管理的合資企業要求和外資股本上限。允許歐盟參與健康產業,將開放歐盟投資者在關鍵城市開設私人醫院。解除對雲服務的投資禁令,歐盟投資者在雲服務產業投資上限為50%……這些都是歐盟期待又意想不到的。這個投資協定對歐盟比中國更為有利,相對於中國的大門敞開,歐盟只同意了中國可以進入歐盟部分新能源項目。

第二、國際有利環境稍縱即逝,需大力把握。中歐談判之所以拖了七年,有內外因素制約。就內部因素而言,歐盟任何重大決定都需一致決,換言之,任何會員國都有一票否決權。英國是美國在歐盟臥底的棋子,美國政府,無論是歐巴馬或川普,都不會樂見歐盟拋下美國,單獨去與中國簽投資協定。現在英國離開了歐盟,美國沒了代理人,在這個協定上沒有置喙餘地。眼下美國困於國內動亂與疫情,新舊政府尚未交接,干預無力,這樣好的天時地利不抓住還待何時?所以歐盟對美國呼籲置若罔聞。再說,梅克爾半年歐盟輪值主席任期即將在2020年底屆滿,又將在2021年德國大選後交棒,當然希望為自己在歐盟歷史上留下這樣一個政治遺產。而習近平2020年國際行事曆上設定的兩件大事,一是與東盟等16國的RCEP已經在11月15日簽訂,第二件大事即中歐投資協定,當然也要趕在年底前達陣。

第三、歐盟比美國識時務。在國際經貿議題上,歐盟已與美國漸行漸遠,川普執政後雙方又出現更多政治分歧。歐盟與美國在意識型態、地緣戰略、文化信仰上有共同利益,美歐在這些層面上縱有摩擦,未來還是會繼續合作,但在經貿層面會有不同的發展。歐盟大國都經歷過霸權興衰,二戰後知道歐洲國家如沉湎往日帝國榮耀,不捨棄傳統主權觀念,致力推動歐洲合眾國,爭取在美蘇兩強中鼎足而三的機會,那就只能淪為一個個無足輕重的小國,聽任兩強驅使。換言之,歐盟國家如今面對美國國力不濟,中國強勢崛起之勢,多認為只能順勢而為,爭取對歐盟最佳的利益,而不是像美國那樣去強行對抗。

三、美歐日增的矛盾

川普是美國政壇的異數,撕破了美國菁英與建制派的假面,讓世界看清了美國的本位主義。美國菁英與建制派和川普其實並無實質差異,區別只在前者會用話術與身段,把美國政策包裝得美麗、文雅、正義、普世;後者卻懶得廢話,赤裸裸告訴你「美國優先、美國偉大、美國第一、美國例外」,其國務卿蓬佩奧甚至直言「我們撒謊、我們欺騙、我們偷竊。」

歐洲人本來就瞧不起沒有文化底蘊的美國人,自然更難忍受川普、蓬佩奧之流,越來越囂張的壓榨歐洲國家利益,頤指氣使的態度。由於反多邊主義,川普上台後不僅退出了跨太平洋夥伴關係(TPP),也停止了與歐盟跨大西洋貿易與投資夥伴關係(TTIP)之談判。

對美國來說,盟友情誼不及自身利益重要。1980年代美國對日本半導體與汽車工業的打壓,2010年代對台灣電子產業如友達液晶面板、HTC智能手機、威盛晶片設計的構陷,對法國阿爾斯通公司電力電網業務的設計併購,無不是出之於卑劣齷齪的手段。至於這幾年對戰略競爭對手中國華為中興的壓制,當然就更無所不用其極。美國制裁外國時也不會區別對待盟友,如在課徵懲罰性關稅時剔除盟國。美國習慣干預盟國與第三國的關係,如歐盟與俄羅斯北溪2號天然氣管道建設;還會因為同盟關係,要求盟國增加軍費負擔,否則就撤軍,連知會都省了。歐盟對此感受深刻。

歐盟認知到他們的利益未必與美國相同。以俄國為例,俄國雖是歐盟地緣政治上的對手,但也有合作空間。歐盟瞭解,就歷史與地理來看,歐盟與俄羅斯注定要在歐陸長相廝守,和平相處,至為重要。不像美國,有兩大洋屏障,有弱小鄰居,安全無虞。

歐盟與中國沒有明顯的地緣政治矛盾,經濟上有相互需求。雙方沒有稱霸野心,都致力於發揚國際多邊主義,經濟全球化,推動清潔能源,環境永續發展。一帶一路政策出台後,奔馳在中國與歐洲之間的中歐班列數量與日俱增,顯現雙方在貿易上互通有無的需求之殷。新冠疫情爆發後,歐洲對中國各種物資的需求更甚,中歐班列快速成長,每月超過上千班次。

對照中歐關係改善,美歐關係這幾年摩擦越顯突出。美國與歐盟為了航空公司補貼、數位主權、加徵數位稅等問題,鬧得不可開交。其實美國自己也補貼波音公司,並沒有資格挑歐盟的眼。這些爭執如何解決,雙方始終沒有共識。為此美國在2019年底對歐盟和英國約75億美元商品加徵進口關稅,歐盟則在2020年11月對美國約40億美元商品課稅。至於如何對大型美國科技公司,如臉書、谷歌、蘋果、亞馬遜等在歐營業所得課徵數位稅,雙方正在拉鋸中。

除了經貿爭議,美歐在北約組織中的矛盾也在擴大。川普強行要求歐洲國家提高軍費,法、德等國頗為不滿。德國軍費占其GDP的份額一般都低,2020年提升到1.42%,川普要求其達到2%,財政上有缺口。法國最近10來年軍費都在GDP1.9%上下徘徊。法國有反美傳統,對北約也不滿,戴高樂以來一向如此。馬克宏批評北約腦死,雖然刻薄了些,也不算脫離事實。從上世紀90年代以來,北約都是美國干預世界各地的馬前卒,科索沃戰爭導致歐元大幅貶值,敘利亞戰爭帶來了難民問題,都令歐洲國家受傷嚴重。法、德想重建上世紀60年代中,功敗垂成的歐洲軍事共同體,打造歐洲軍取代北約,這是超級難題,難以實現。當年只有六個成員國的歐洲軍事共同體都沒能談成功,現在歐盟有27國之眾,又有疑美的老歐洲與親美的新歐洲之分,就更沒法談了。儘管如此,這個發想代表歐洲想走自主的路,對美國已經非常失望,拜登上台,美國也難以回到過去,引領群雄,何況誰能擔保類似川普的人不會捲土重來?

四、中歐經貿關係將進一步夯實

中歐投資協定只是中歐兩大經濟體合作的開始,如果順利落實,成績不俗,未來就可以往自貿區發展,進行更深一層的經濟整合。就過去這些年中歐交往情況來看,歐盟本身對中國態度或有反覆,但成員國從經濟著眼,對於中國推出的「一帶一路」政策,以及為落實此一政策而創設的「亞投行」,都極有興趣。

英國帶頭下,大多數歐盟國家都加入了「亞投行」,義大利更積極加入了21世紀「一帶一路」海上絲綢之路經濟帶,成為重要成員。義大利允許中國公司進入該國底里亞斯特港,由此連通中歐與東歐,並同意中國參與熱內亞的發展項目。

歐盟中另外兩個對中國一面倒的國家是希臘與葡萄牙,這是由於2008年經濟危機後,這兩國經濟瀕臨破產,歐盟死咬規則,貸款條件苛刻。中國適時出手,貸給希臘85億歐元,其中一半用於租借希臘比雷埃夫斯港,獲得35年特許經營權,營運成效卓著。歐債危機爆發後,希臘經濟再度面臨崩潰,於是將比雷埃夫斯港67%的股權賣給中國中遠集團,中國並伸出援手貸款41億美元給希臘船東,又接手了不少希臘國債,使其不致於淪為垃圾債券。比雷埃夫斯港也成為海上絲綢之路重要據點。中國對葡萄牙的態度亦復如是,所以贏得兩國友誼。

中國對中東歐國家的經營也不遺餘力。在17+1的架構下,中國與中東歐17個國家(內含歐盟會員12國,另5國也都在申請加入歐盟中)建立了一年一度的領導人會晤機制,雖然引起「老歐洲」的疑慮,懷疑中國意圖分裂歐盟,但中國加強與中東歐國家接觸,真正的目的是在打通「一帶一路」的陸上交通,方便人貨交流,提高貿易量而已。此政策在這幾年內有不錯的成績,中國在此區的基建投資逐漸增加,如布達佩斯-貝爾格萊德高速、「中歐陸海快線」都在進行中,雙方貿易額也有大幅成長。

在上述基礎上,中歐投資協定的談成,可發揮推手力量,讓雙方關係更上層樓。「一帶一路」及「亞投行」的發展,為中國歐盟的投資與貿易增長提供了便捷的交通通道,可以串連起整個歐亞大陸。「一帶一路」及「亞投行」的出台,原是在迴避美國重返亞太政策的鋒芒,為中國的資金技術找出路,以重建歷史上東西往來的陸上與海上絲綢之路為名,開拓亞西、歐盟、東南亞、印度洋等區域經濟貿易關係。

代表陸上絲綢之路的中歐班列在2013年開始運行,當時一年才80個班次,且只有去程載貨,回程空車。以後班次逐年翻倍成長,到2019年已有8,225班次。2020年受疫情刺激,雖有兩個多月停駛,但截止11月已有11,215班次,幾乎每月都有1,000多班次,而且回程也載貨,只是不如去程多。原本陸運運價高於海運,但時間節省一半到三分之二。如今海運因疫情關係,缺櫃情況嚴重,運費大漲,陸運海運運費已然相當。中歐班列從冷冷清清到今天熱火朝天,反映了中歐經貿互補性高,進一步夯實中歐關係,指日可待。

五、結 語

2020庚子年,我們看到疫災肆虐全球,經濟停頓;美國社會騷亂不斷,民主崩塌;見證了中國克服瘟疫與美國遏制的雙重打擊,有序的推展自己的經貿規劃,壓制了分離主義,完成全面脫貧的政策目標。尤其是與東盟16國的RCEP,與歐盟27國的CAI兩大協議談判塵埃落定,讓中國在2020災難年中畫下了一個美麗的句點。

中歐投資協定為東西關係原有結構破局,歐盟隸屬西方陣營的傳統立場起了微妙變化,美國統領西方的地位出現破綻。中歐投資協定也讓中國成功切入西方世界,引領東西方國家,攜手修補被疫情打亂與川普破壞的全球化、多邊主義與自由貿易體制。中國能戰勝疫災,扛住美國嚴厲打壓,不僅證明中國的制度優勢,也讓世界看到中國傳統文化的優越性,人民識大體,配合防疫的品德修為。希望辛丑年中國在政府睿智的領導下,逆風而上,帶領中國,協助世界走向否極泰來。

2021年1月20脫稿◆