從貿易戰、RCEP到CAI

1980年代中期以來，經濟全球化帶來國際科技和專業分工，推進世界經貿的增長，但是由於國與國間財富和所得分配不均，引發了「逆全球化」的聲浪。2018年開始，川普政府高舉保護主義和單邊主義大旗，並對以中國為主的相關經貿夥伴掀起貿易戰，而2020年突如其來的新冠肺炎疫情在世界各地蔓延，造成全球產業鏈供應鏈斷鏈危機，更帶來「去中心化」的風潮，以致經濟全球化未來走向和發展廣受質疑。然而近來「區域全面經濟夥伴關係協定」（RCEP）完成簽署和「中歐全面投資協定」（CAI）如期完成談判，顯現出WTO所設定的精神和原則，仍是國際經貿遵循的規範。

由於過去一年多來國際貿易的發展和聯動關係，也未能扭轉全球化的國際產業分工格局。顯然，經濟全球化仍是當今的世界潮流，而區域間加速聯動和合作將是個發展趨勢。儘管新上台的拜登政府將回復到積極參與多邊主義的對外經貿政策立場，惟過去四年間世界經濟的重心似乎呈現向亞洲轉移，且主導角色也出現了轉變。明言之，新型經濟全球化正在發展中，而中國在國際政經舞台的話語權將受到更多的重視，並扮演積極的角色。

從世界貿易制度的演進看來，1984年以前國與國之間進行有秩序貿易，必須透過兩國協商，簽訂「友好通商條約」，雙方承諾在友好前提下進行通商。雙邊協議最大的問題就是必須和貿易對手國逐一談判，並且如果發生貿易糾紛，無法獲得第三者仲裁，也沒有國際規範可循。

雙邊主義的問題漸漸為各國認識，尤其是1930年的經濟大恐慌前後，各國為了保護國內產業，紛紛提高貿易壁壘，使國際貿易大幅萎縮，全球經濟也陷入衰退中。二次大戰後，各國在重建世界經濟秩序時，開始推行多邊主義貿易秩序，並於1948年成立關稅暨貿易總協定（GATT）。多邊主義和雙邊主義不同，是將貿易看成多角關係，而非雙邊關係。多角關係強調兩個要點：其一是重視遊戲規則的建立，其二是強調不歧視貿易行為。但是GATT的窘境在於它是一個有條文、有約束力，但是卻無正式組織的國際「組織」，直至1994年的GATT第八次多邊談判，亦即烏拉圭回合談判決議，於1995年1月成立世界貿易組織（WTO），並且繼承了過去GATT所達成的協議內容及所樹立的貿易規則。

國際政經格局的一個重要特點，便是國際經貿組織基本上是掌控在西方已開發國家手上，GATT亦然。原本是以關稅減讓為主要議題，在1973-1979年的第七次（東京回合）談判，加入諸多新的議題，包括農產品貿易、服務業貿易、智慧產權保護等。這些新的議題固然是已開發國家（尤其是美國）所關切問題，但卻是開發中國家不太願意觸碰的議題，增添協商的困難度，是阻礙WTO協商進程的重大障礙。

WTO對於國際貿易許多層面均有規範，而其基本精神為最惠國待遇、國民待遇和關稅原則。最惠國待遇即不歧視原則，必須以不歧視的精神對所有會員國採相等的待遇。國民待遇是指外國商品一旦跨越國境之後，即可享受和本國商品完全相同的待遇，不必受到國內的租稅、優惠、規定、標準等方面的歧視。關稅原則是指貿易限制應以關稅為主，數量限制（配額）原則上是禁止的，只有在非常特殊的情況下才可以使用。這些基本精神確立了國際貿易多邊體制的架構，是世界貿易得以快速發展的重要基礎。

經濟全球化和貿易自由化推進國際貿易的發展，但是近年來西方已開發國家所提出高規格、高標準的國際貿易要求，不僅對知識產權、環境保護、競爭政策、爭端解決機制透明度提出更高的標準，並且納入了諸如國有企業、勞工、政府採購、監管一致性等，被認為觸角延伸到成員國的國內治理和政策法規，將使世界各國面臨相當的壓力和挑戰，同時也將使國際經貿協商增添諸多制約因素。

對中國而言，儘管40餘年改革開放政策的推展，經濟體制已逐步市場化，但是一來由於經濟和金融體制與國際運行規範仍有落差，二來被認為「國家資本主義」的體制並非短期所能調整，這將制約中國對外經貿協商的進程。

以2020年1月15日簽訂的中美第一階段經貿協議為例，基本上仍限於美國降低中國商品進口關稅，而中國承諾增加美國農產品在內的相關產品進口，經貿協議只是雙方在考量彼此利害輕重的妥協結果，並未涉及川普政府要求中國進行「結構性改革」，而中國卻一直堅持的產業政策和技術發展等核心議題。這些議題包括知識產權保護、強迫企業技術轉移、補貼國有企業、市場准入、匯率操縱、落實執行機制等問題。這些議題有些是中國正推行的改革，但仍未見成效，有些是有關國家與企業間關係，涉及中國現行政經體制和機制改革深層問題，中國不可能退讓，短期內也無法退讓。

面對美中貿易戰的關稅壓力和不確定性，再加上新冠肺炎疫情對全球經濟的衝擊，中國自然必須尋求對外經貿空間的開拓；對東協國家而言，與歷次國際經濟和金融危機一樣，在歐美市場衰微導致出口貿易不振的情況下，透過地緣關係維持和開拓市場空間，便是對外經貿策略必須做出的調整，中國便是最佳的選擇。基於此一認知，RCEP簽署的主因便在：

第一、中國和東協國家防控疫情得當，受疫情的影響較小，使得區域內各國之間貿易往來持續進行，經貿關係不斷向前發展，貿易量和投資量繼續擴大。

第二、亞太國家已經融入全球產業鏈、供應鏈、價值鏈當中，成為全球經濟的重要組成部分。由於多年來生產成本上漲，中國已經從全球供應鏈的中下游，亦即勞動密集加工產品，提升至近中上游，包括多項高增值及研發密集型活動，與東協國家已構成相對完整的分工體系。

第三、中國作為全球第二大經濟體，不僅在抗擊疫情取得重大成就，還成為全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體。許多國家對中國發揮更大作用的期待，與中國自身推展自貿區策略不謀而合，成為RCEP成功簽署的主要推力。

2019年東協國家為中國第二貿易夥伴，僅次於歐盟，但是2020年東協國家已成為中國最大貿易夥伴，其次為歐盟、美國、日本和韓國。2020年中國對14個RCEP成員國進出口總值10.2萬億元（人民幣），增長3.5%，佔中國同期進出口總值31.7%。其中，出口4.83萬億元，增長5%；進口5.37萬億元，增長2.2%。

RCEP簽署後將促進北美、歐洲、東亞三大經濟圈的均衡化，依RCEP協定條文，不僅在商品貿易逐步降低關稅，而原產地規定以及包括金融業在內的服務貿易開放，以及相關智慧產權保障，對區域內經貿發展將產生積極的推動作用。

RCEP簽署後，2020年12月30日，歷經7年35輪的「中歐全面投資協定」（CAI）完成談判，對中國、歐盟乃至整個國際政經格局都將產生重大影響，或將推動世界多極變化。對中國而言，在美國全面遏制的情勢下，鞏固和加強與歐盟關係，其重要性和迫切性不言而喻。

從CAI談判的內涵而論，雙方在投資自由化方面，中國與歐盟的自由貿易問題，雙方將相互放寬市場准入門檻；中國將向歐盟企業大幅開放市場，範圍涵蓋製造業、建築、廣告、航空運輸、海事服務、電訊及雲端計算等；在投資保護方面，歐企在中國的投資將獲得更多制度保障，在中國設有設施的歐洲公司不會在條件不平等的情況下，被迫進行強制技術轉讓；在爭端解決方面，對於投資監管及處理爭端的問題，雙方將設立中歐投資爭端解決機制。在可持續發展方面，在環境、氣候及勞工權益，雙方將就更多議題達成共識。

在CAI談判中，有關持續努力爭取批准「國際勞工組織」關於禁止強迫勞動的公約，以及同意禁止強迫技術轉移，增加有關國家補貼的透明度和有關限制國有企業的條款，這反映出與美中首階段經貿協議不同，中國在CAI做出調整和讓步，以符合國際規範和要求。

在市場准入方面，中國首次對包括服務業在內的所有行業以負面清單形式作出承諾；歐盟也做出高水平市場准入承諾。儘管2004年至2019年歐盟連續16年是中國第一大貿易夥伴，但在投資領域，目前歐盟在中國的投資只佔中國吸引外資的5%，中國對歐盟投資僅佔歐盟吸引外資總量的3.4%。CAI將排除雙方在投資方面的障礙，為雙方經貿關係開拓新的契機。

在美國限制對中國高新技術出口、制裁中國科技企業的現實環境下，在航空航天、醫療衛生、高端製造業等多個領域擁有世界領先水平的歐盟，是中國企業加強合作最好選擇之一。

歐盟也希望能以更少的限制進入市場規模不斷擴大的中國市場，尤其更重要的是期望能擺脫「美國優先」的魔咒和市場依賴。2020年8月川普宣佈將繼續維持此前針對歐盟輸美產品的懲罰性關稅不變。同一時間，美國強力施壓德國放棄北溪2號項目，轉而購買價格至少高出俄羅斯輸歐天然氣50%的美國液化天然氣。遭拒之後，川普直接下令對所有參與北溪2號項目建設的歐洲企業實施全面制裁。在CAI完成談判的同時，美國即以一項長達16年美歐糾紛為由，宣佈向法國、德國飛機製造零部件等商品加徵關稅。

在當前美國貿易保護主義勢力高漲的聲勢下，中歐兩大經濟體達成高水平投資協定，不僅有利於應對美國的壓力，同時也釋放出維護多邊主義，支持經濟全球化的積極信號，共同構建以規則為基礎的開放型世界經濟。

GATT經歷多回合的協商逐步建立自由貿易體系，推進全球貿易的發展，但在1994年烏拉圭回合後便無以為繼，討論多年的杜哈回合連議題都難以提出，無法運行。1995年WTO取代GATT後沒有新的自由貿易協定，無法發揮推動全球貿易和投資的功能，並逐漸退化成只為會員國解決貿易糾紛的平台。即使如此，過去四年更因川普的刻意阻擾而難以勝任。

在WTO無以發揮應有的功能並難以對其有任何憧憬的情況下，透過區域經濟整合來解決各國所面臨的經貿問題，確實是可行途徑。RCEP、CPTPP以及美國和歐盟的「跨大西洋貿易與投資夥伴關係」（TTIP），便因應而生。目前TTIP談判事實上失敗，亞太地區便形成RCEP和CPTPP兩大自貿協定並行，而成員國有極大比例重疊的格局，構成區域經濟整合成功的範本。顯然，逆全球化風潮的興起及新冠肺炎疫情的衝擊，使經濟全球化受到質疑，這是堆動區域經濟整合發展，並使經濟全球化出現區域化特徵的動源。此種新型經濟全球化具有如下特點：

第一、不論是RCEP、CPTPP，抑或是CAI協定的內涵，不僅考慮如何實現貿易自由化、投資便利化，還考慮如何透過開放貿易、開放投資，促進經濟社會的整體發展，使各個成員均能從中受益。

第二、新冠肺炎疫情導致世界經濟面臨的不確定性明顯增多，使全球化的運作面臨諸多的困難和限制，而鄰近國家之間相互依賴的關係變得更加緊密和重要，以致新型經濟全球化將具有全球化與區域化高度重疊的特點。

第三、經濟全球化和貿易自由化主要是歐美已開發國家大力推動下完成，並在此一發展過程中獲取國際分工的極大利益，惟在過去10餘年新型經濟全球化發展進程中，傳統經濟強國影響力式微將更加明顯，而新興經濟體大國的角色將日漸突出，這是可預見的發展趨勢。

RCEP的簽署及CAI完成談判確實有美中貿易戰和新冠肺炎疫情衝擊的背景因素，並且被認為世界經貿重返多邊秩序的第一步，惟新型經濟全球化與過往的國際政經格局已有明顯不同。在疫情緩和或結束後，國際社會必須面對兩個極其嚴肅和重要的問題，其一、如何緩解全球經濟衰微，甚至可能引發的金融風險；其二、如何分配疫苗，特別是低收入國家，以挽救生靈。2020年中國是全球經濟維持正增長的主要經濟體，對世界經濟仍具有相對穩定的力量，同時正積極將疫苗馳援多個國家，這是中國正在承擔無法逃避的國際社會責任，也增添中國在國際政經舞台的影響力。◆