「美國優先」今又是　換了人間

美國和全球共同經歷並承受了川普四年執政風暴，尤其是在疫情和仇恨雙重夾擊下，使美國陷入空前的混亂和社會分裂，而川普的單邊主義和貿易保護主義，以及掀起反中仇中的聲浪，使國際政經秩序也遭到鉅大的破壞，以致拜登上台除必須緩解美國國內的衝突，更期望使美國恢復對國際社會的參與角色，其中最引人關注的便是拜登政府如何調整對中國的政策。

然而，拜登內閣閣員在國會聽證會上齊聲對中國宣示強硬政策立場，似乎在延續川普政府對中國的抗衡衝突的政策路線。但是，這些年來美國國內和國際環境已出現重大轉變，拜登政府應對中國的策略也必須有所調整，才能在國際社會扮演符合美國利益的適當角色。

從目前的種種跡象顯示，拜登對中國大戰略基本上仍是採取聯合盟友防制中國。惟在實際操作上可能面臨不少新的變數，特別是新冠疫情使世界經濟格局出現明顯變化，中美經濟的消長，使美國在經濟上擺脫對中國的依賴有些難度，而在區域經濟整合方面，中國已分別與美國亞太和歐洲盟友，完成自由貿易與全面投資協定，更削弱了美國的號召力。

基於此，在防制過程中加強與中國的合作，將是拜登政府對外關係的最佳政策選擇，而對中國的經貿關係便充分反映此一發展趨勢。

一、防疫和經濟是拜登當前首要工作

過去10餘年來，美國面臨經濟景氣不振、製造業競爭力低落、失業率嚴重的問題。川普上台後被稱為「川普經濟學」的主要政策內涵，是貿易保護主義、擴張性財政政策、製造業再興和擴大就業、放寬金融活動和能源開採的管制、取消房地產稅、降低富人稅，以及增加軍費，而受美國保護的國家必須支付國防費用。

在對外關係和國際事務上，川普推行「美國優先」的對外政策，大搞單邊主義，並發動中美「新冷戰」，在多個領域鼓吹「中美脫鉤」，陸續退群，甚至在新冠疫情肆虐期間啟動退出世界衛生組織（WHO）程序（2020年7月）。此外，還簽了美墨邊境牆行政命令（2017年1月）、發佈針對七個穆斯林國家的旅行禁令（2017年1月），擾亂了長期以來所建立的國際規範和秩序，降低了美國的國際影響力。

受新冠肺炎疫情衝擊，根據「國際貨幣基金（IMF）估測，去（2020）年全球經濟萎縮3.5%，中國經濟增長2.3%，是全球唯一正增長的主要經濟體。美國、日本和歐元區分別萎縮3.9%、5.4%和7.4%。美國經濟創下1946年以來最大跌幅，亦是2007-2009年國際金融危機以來首度衰退。近期美國經濟回復正增長，惟力道不足，變數仍多。去年第四季美國經濟增長4%，低於市場預期的4.2%。12月的失業率為6.7％，就業壓力沉重。

為緩解經濟下行和就業壓力，拜登上任之前便提出「美國救助計劃」、刺激景氣方案及相關配套措施。上任後10天便簽了42道行政命令，從防疫作為到國際事務，包括強制戴口罩100天、重返巴黎氣候協定、停止退出WHO程序、停建美墨邊境圍牆、停止優先遣返非法移民、強化聯邦政府採購美國貨、暫停聯邦土地出租予新的石油與天然氣開採案等等。

拜登提出1.9萬億美元的「美國救助計劃」紓困方案，模略低於去年3月的2.2萬億美元「關懷法案」，而其相關政策取向則為：1.加發1,400美元現金支票，聯邦每週失業補助提高至400美元。2.川普政府2017年將企業稅率從35%砍至21%，拜登政府考慮調高至28%。3.生產線移往海外的美國企業，提議徵收10%的離岸懲罰稅。4.年獲利超過一億美元的企業，可能恢復課徵15%的替代性最低稅。5.替美國本土創造就業機會的企業，則享有減稅優惠。

在諸多行政命令中，最受關注的是強化聯邦政府「採購美國貨」，其目的在加強政府採購規範，讓聯邦機構更難採購進口商品，更新美國製造品的定義，並提高產品使用美國元件的要求。該命令同時要確保中小型企業能更容易取得政府標案的相關資訊。事實上，去年7月拜登公布的政見中，已要求聯邦政府四年內以4,000億美元預算購買美國商品與服務，並將3,000億美元預算投資於美國重要科技研發上。此一「採購美國貨」行政命令，被視為新的貿易保護主義，他國企業將被排除在美國鉅大政府採購市場之外，違反國際政府採購協議。

二、對中國經貿決策思維和政策方向

拜登政府對外經貿政策的決策思維，基本上必然以美國利益和振興國內經濟為主，這是任何國家都會有的政策思考，而貿易保護主義自然成為主要內涵。

拜登與川普政府經濟政策的差異，多在稅收、國際貿易、基礎設施建設、氣候變化、能源開採、就業、醫療保險、金融監管及最低工資標準等領域。穩定經濟和增加就業方面，拜登承諾推出清潔能源革命和交通設施改善為核心的兩萬億美元基礎建設計劃，並提出4,000億美元的政府採購，以推進「採購美國貨」計劃，期能實現製造業回流和就業穩定增長。這些政策對美國的經貿夥伴國家都將產生相當影響，中國自然難以倖免。

在中美經貿關係方面，雖然拜登政府對中國的經貿政策尚未具體成形，但是從目前內閣成員對中國經貿政策的談話或可見其端倪。

主掌租稅、政府預算、金融穩定、經濟制裁、匯率政策的財政部長葉倫（Janet Yellen）表示，將動用所有可用工具，反制「中國濫用不公平與非法措施」；「北京一直以非法補貼、傾銷、竊取智慧財產、對美國貨品樹立壁壘等措施，傷害美國企業」。同時指出，中國明顯是美國最重大戰略競爭對手，在對抗這項挑戰上，「與我們的盟邦合作」至關重要，不過葉倫強調，對美國勞工和基礎建設作出重大投資前，不會簽署任何新的自由貿易協議，「我們自家的經濟復甦是我們優先考慮的事項」。

美國商務部長雷蒙多（Gina Raimondo）表示，中國顯然有違反競爭的行為，如向美國傾銷廉價鋼鐵和鋁，損害美國工人利益及企業競爭能力，美國將動用商務部所有可用工具，包括貿易制裁，為美國工人及企業創造公平的競爭環境。雷蒙多同時點名華為和中芯，表示會盡其所能保護美國人和美國網路不受中國干涉或任何形式後門的影響，但是否將華為列在制裁黑名單上時，雷蒙多表示，「會評估該政策，並與各界和盟友協商，對最有利於美國的國家經濟安全情況作出判斷」。

曾任美國貿易代表辦公室對中國貿易執法首席顧問、現任美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）則提倡「進攻性戰略」，協助美國產業擺脫對中國的過度依賴。

很顯然的，美國對中國的經貿政策，在關稅制裁上有較大的機會逐步結構性放鬆，「科技制裁」或成主流。值得注意的是拜登將持續推動製造業回流，以維護美國在高科技領域的全球領導地位，而目前將要做的便是全面檢討川普對中國貿易政策的所有方面，包括中國落實去年1月簽署的第一階段貿易協議的情況，在檢視對中國關係和盟友商討前，不會於事先做出修改，意味將暫時維持對中國的關稅政策。

三、氣候變遷是協商與合作的重要議題

中國40餘年改革開放政策的推展，國際社會一直存在著威脅論（指中國將對各國經濟和科技發展帶來威脅）、貢獻論（指在歷次經濟金融危機中國對世界經濟穩定的貢獻）、責任論（指中國必須為全球氣候變遷擔負更大責任），反映在中美經貿關係上便涉及貿易、科技和氣候等議題。

拜登上任後首道行政命令便是重新加入《巴黎氣候協定》，這是拜登落實應對氣候變遷的第一步。今年1月27日拜登簽署一系列因氣候變遷問題的行政命令，認為氣候變遷是與國家安全密切相關的優先事項，並宣布將在4月22日召開全球氣候變遷高峰會，使氣候此一議題成為美國外交政策和國家安全的基本要素。在內政方面，拜登下令減少對石油和天然氣的嚴重依賴，鼓勵發展太陽能、風能等潔淨能源。

拜登的氣候特使克里（John Kerry）指出，世界最大溫室氣體排放國中國對氣候問題承諾「還不夠好」，主要是針對中國國家主席習近平去年9月所設定的目標，要在2060年實現碳中和，這比大多數國家支持的2050年目標晚了10年。

事實上，節能減排已是近年來中國經濟調控的主要目標。2016年杭州G20高峰會召開前，習近平已將中國的氣候變化「巴黎協定」批准文件遞交給當時的聯合國秘書長潘基文，代表中國完成所作承諾，顯示中國扮演應有的大國角色。按照「巴黎協定」的要求，只有獲得佔全球碳排放總量55%的國家批准後，「巴黎協定」才能生效。以G20經濟體而論，佔全球碳排放量的84%，而中美兩國就佔全球排放總量的38%，中美兩國的合作將對全球氣候變遷發揮引導和示範的積極作用。

目前中國已擬具的「十四五規劃」（2021-2025年）將推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。具體的工作項目為加快推動綠色低碳發展、持續改善環境質量、提升生態系統質量和穩定性、全面提高資源利用效率等四個面向，並具體要求降低碳排放強度，支持有條件的地方事先達到碳排放峰值，制定2030年前碳排放達峰行動方案。

去年12月16-18日召開的中央經濟工作會議提出的八項重點工作任務之一，便是要求做好碳達峰、碳中和工作，要求力爭二氧化碳排放於2030年前達到峰值，力爭2060年前實現碳中和，而各地方必須加快調整優化產業結構、能源結構，推動煤碳消費儘早達峰。

四、藉競爭與合作共同應對國際事務

拜登政府上任以來，已簽署多項行政命令，推翻前政府的多項政策，依目前內閣成員的態度看，儘管不認同川普政府對中國政策的作法，但也同樣認可對中國採取較強硬立場，至於應採取何種作法，才能達到符合美國國家利益的政策效果，是值得探討的重要問題。

新任國務卿布林肯（Antony Blinken）表示，美國應充分利用自己的優勢，如各地盟友和夥伴、參與國際規則的制定，如果美國缺位，中國就會取而代之。的確，過去四年川普政府的單邊主義和陸續退群給中國帶來擴展時機。在疫情衝擊下，中國經濟獲得正增長，並藉完整的產業鏈增進與其他經濟體的關係，這也是推進《區域全面經濟夥伴協定》完成簽署和《中歐全面投資協定》如期完成談判的動源。

拜登政府將重新回復到積極參與多邊主義的對外經貿政策立場，但是當前國際政經格局已出現微妙變化，主導的角色也出現了轉變，而對外經貿策略的調整雖有美國主觀的立場，但也必須遵循當今的形勢及可能的發展。

以目前國際社會普遍關注的產業鏈調整問題為例，從全球供應鏈分工演變歷程來看，全球供應鏈分工和產業轉移決定了各國產業發展格局。開發中國家發揮勞動成本等優勢，從承接加工、組裝等勞動密集型產業開始，參與供應鏈分工，而已開發國家則將供應鏈作為產業發展策略的重點，以全球為佈局版圖，整合全球供應鏈資源，搶佔價值鏈高端環節。跨國公司是全球供應鏈整合的主導力量，透過組織和協調，整合成一個為供應鏈終端服務的系統，從而實現全球資源的優勢配置和利用。

美中貿易戰和新冠疫情對全球產業鏈的衝擊，由於擔心產業鏈斷鏈可能引發經濟安全的問題，以致經貿「去中國化」，減少對中國產業和市場依賴，確實是各經濟體主要思考方向，但很諷刺的是，去年中國出口貿易增長4%，其中防疫物資和「宅經濟」是拉動出口的主力。而全年外商在中國的直接投資小幅增長4%，達1,630億美元，首次超越美國，相對的，外商在美國的直接投資銳減49%至1,340億美元，突顯全球經濟重心加速東移。

對中國而言，持續對外開放和積極參與全球治理已是明確的對外發展策略，正如今年1月25日習近平在「達沃斯議程」強調的，「共同推動世界經濟強勁、可持續、平衡、包容增長」、「克服已開發國家和發展中國家鴻溝，推動各國繁榮發展」、「攜手應對全球性挑戰，締造人類美好未來」，這樣的理念，絕對值得美國拜登政府深思。◆