《海警法》再掀中日釣島波瀾

在日本與中國升高釣魚台周邊海域對抗，全國人大通過《海警法》授與海警使用武力權限之際，美國對日本在安全上的保證無可或缺，日相菅義偉展現外交手腕，藉首腦外交迅速與美國新政府建立緊密關係。在拜登確認當選美國總統後，菅義偉即致電拜登，重新確認釣魚台列嶼適用《美日安保條約》第五條。1月21日，美國國家安全顧問蘇利文與日本國家安全保障局長北村滋電話會談，重申此立場，並反對試圖損害日本在釣島施政的任何單方面行動，此拜登政府對日外交的起手式，應是重視美日同盟的外交表態。

拜登主政後，外交上從「美國第一」調整為重視盟國及國際協調路線的方針，重拾美國與盟國間傳統的信實關係。拜登批評前任川普的政策，認為美國在對中博弈時將手指戳到其所有盟國的眼睛，不利於形成對中國的國際壓力。美日同盟在川普的對價要求下淪為交易。

在川普與時任首相的安倍晉三頻繁互動的背後，透著日本對同盟關係的不安，亦使日本在應對中國的釣島維權上缺乏底氣，「弱腰外交」是隨之而來的日本民意批判。菅義偉欲通過與重視盟國的拜登構築日、美首腦間的互信，深化美日同盟，在美國的印太戰略中扮演關鍵角色。

此外，拜登在國安會議新設「印太事務協調官」一職，並任命前亞太助卿坎貝爾（Kurt Campbell）出任，坎貝爾不僅是歐巴馬政府時印太戰略的重要推手，更是民主黨的「知日派」，與日本政界人脈關係深厚，未來美國的「印太戰略」應與日本的「自由開放的印太構想」有更多的合拍之處。日本評論拜登的外交、安保人事佈局認為，美國新政府重視東亞的安全，並將中國定位為戰略的競爭對手。菅內閣對美國的新人新政表示歡迎。

然而，拜登陣營中亦不乏知中人士，曾任歐巴馬政府駐聯合國大使及國家安全事務顧問的萊斯即其中一員，她將擔綱白宮內政委員會主席，綜理內政，可望成為拜登政府中極具影響力的「賢內助」。另位態度友中的拜登政治盟友，前國務卿克里將出任應對氣候變遷問題的總統特使，此人事安排可窺見未來華府與北京在拜登極為重視的氣候變遷議題上採取合作的可能，意味中、美雖存在戰略競爭，但雙方可望走出川普政權後期全面對抗的關係低點。

相對於川普視中國為美國的首要威脅，執意將全球的戰略壓力自莫斯科轉移到北京，拜登仍以俄羅斯為美國國家安全最大威脅，僅定位中國為主要競爭對手。然而，川普主政期間，囿於美國與北約盟國關係不睦，華府不僅未能藉北約拉開俄國與中國，反倒使中、俄相濡以沬，結成戰略夥伴關係。惟中、俄友好不利拜登對俄戰略開展，華府權衡大局，尋求打開僵局，藉中、美關係創造對俄外交的槓桿。

拜登為外交老手，形象溫和，而非個人意志凌駕專業的強人性格，未來拜登政府的決策將一改川普乾綱獨斷，以我為主的作風，此有助美國外交重回常軌。在首波人事佈局中可見拜登試圖扭轉川普的單邊主義，修復與盟國關係，摸索美國與中國交往的新模式，在競爭中兼採合作，共同面對全球性議題，使中國成為世界秩序下的「利害關係者」，但其間美國須與盟邦充分協調，避免顧此失彼，平添印太戰略麻煩。

拜登就任美國總統後，中、美雖互相釋放調整關係的訊號，但民主黨接手「川普主義」撕裂的美國社會及同床異夢的同盟體系，拜登政府得「先打掃乾淨房子，再請客吃飯」，對中政策因此一時難以轉圜。

2008年諾貝爾經濟學獎得主克魯曼（Paul Krugman）直言，期待拜登上台即可撥亂反正未免「天真得無可救藥」，拜登在方法上或許不同，但中、美對抗的基調依舊。拜登上台之初，在南海、台灣及釣魚台列嶼等中、美可能軍事衝突三大熱點議題的立場文風不動，使得北京與美國新政府的外交磨合出現雜音。

不僅中、美在東亞的海域戰略矛盾難解，即使在雙方可能合作的氣候變遷議題上亦互相較勁。美國氣候變遷特使克里不諱言，不因尋求美、中氣候變遷合作，而在其他議題上對中國讓步。克里的發言與中國外交部發言人趙立堅的「溫室裡的花朵」之說針鋒相對。北京認為，中、美在具體領域的合作無法與其他雙方的爭議脫鉤。

中美關係改善仍缺乏動力時，雙方在東亞海域的對立持續升高，除中共軍機接近台灣西南空域的強度日增，北京全國人大更通過《海警法》，授權海警部隊在中國主張管轄權的海域可對從事非法生產作業的外國船隻使用武器，而美國海軍則派遣羅斯福號航母打擊群經巴士海峽進入南海。

前美軍太平洋司令部聯合情報中心作戰主任舒斯特（Carl Schuster）認為，中國將持續「測試」美國回應其行動的傾向及意願，以明確拜登政府的「紅線」。因此，《海警法》授權動武不應視為北京叫板美國新政府，或對中美關係失去耐心，意欲在東亞海域製造衝突，以武力脅迫日本及東協國家。北京深知「發展利益」高於領土問題，在領土問題可控下無須動武，何況衝突無助於爭端解決，徒令中國的周邊外交失靈，影響經濟社會的發展。

2月1日，中國正式實施《海警法》，明文規範海警執行勤務中使用武力時機。日本媒體指出，《海警法》無疑使隸屬中央軍委的海警具體化為「第二海軍」，北京藉此可能升高巡護釣魚台周邊海域強度，對日本在該海域之公務船及漁船構成威脅，進而引發衝突。為此，日本急於確認拜登新政府對日本主張之釣島「施政權」的支持，在防衛釣島上取得美國奧援。

日本執政的自民黨國防小組要求完善法律以應對「不測事態」，但菅內閣仍採外交應對，暫不進行相肆應的修法，或以海上自衛隊取代海上保安廳巡視釣島，避免升高中、日對立。日本防衛相岸信夫對此表示，結合現行法律體系及實際情況加以考慮。2月3日，中、日以視訊方式召開「中日海洋事務高級別磋商」，日本急於向中國確認「管轄海域」的範圍，防範海警在日本主張的領海及臨接區「執法」。

此外，日本水產廳以「不認同這是純粹的漁業活動」為由，駁回自民黨籍眾議員長尾敬以訓練石垣漁民為藉口的釣島海域作業申請，意味菅內閣不願因中國《海警法》實施，放任日本右派政治人物貿然行事，授予中國在釣島執法口實，使自身陷入相對不利地位。

菅內閣的務實態度透露日本在釣島爭端中難以自行其是，主政日本不僅須憑藉美國的安保承諾，更須顧全美國對中戰略大局。

拜登政府雖重申支持日本對釣島的「施政權」，但菅內閣深知基於美日同盟的安全承諾絕非華府的空白支票。中國海警取得強制執法及武器使用權限，不意味將改變目前釣島海域的巡護模式，海警的武力行使，應是針對日本改變釣島現狀。

日本如在釣島設置「海洋觀測所」，突顯「實效管轄」，無疑為主動破壞現狀的不智之舉，恐招致中國海警的武力反制，雙方將陷入難以收拾的武裝衝突，進而使美國捲入。美國並不支持類似的破壞現狀行為。坎貝爾2012年任亞太助卿時，即對日本「國有化」釣魚台態度保留，可見一斑。此外，日本國民對和平主義的堅持更是自民黨執政者不可逆的民意，何況美國的協防對日本釣島防衛雖無可或缺，但戰事主要犧牲者仍為日本人民，將日本再次帶向日、中衝突，難獲民意支持。

2月3日，中、日以視訊方式召開「中日海洋事務高級別磋商」，雙方確認全面落實中、日領導人達成的共識及四項原則，強調維護東海和平穩定的重要性，加速建置海空聯絡熱線，推動雙方進一步合作打擊海上犯罪，加強雙方執法人員交流。

釣島爭端不僅牽動中日關係，更左右中美關係。中國外長王毅以「十字路口」形容當下中美關係所處位置，故在釣島維權上宜忌「暴衝」或「闖紅燈」。然而，日本右翼團體或政治人物亦須克制，勿見獵心喜，試圖在釣島挑事，將印太區域帶向沒有贏家的衝突。

在中、美對立中，日本謹小慎微的在兩造間保持平衡，拜登雖重拾對盟國的承諾，不意味日本有恃無恐，可在釣島爭端中放手一搏。拜登以戰勝新冠病毒的「百日維新」為首要，改善中美關係則需時間，以耐心醞釀互信，其間日本無須幫倒忙，而應適時居間調停，因可協調、合作的中美關係為日本周邊安全無可或缺的條件，此乃日本的利益所在。

中美關係雖嚴峻，卻仍充滿機會。誠如北京駐美大使崔天凱所提「四要四不要」，呼籲雙方要互信、不要誤判；要對話、不要對抗；要合作、不要爭鬥；要交流、不要隔絕。

為此，北京與華府應張開手，莫緊握拳，始能相互理解彼此底線，掌握機會，擱置爭議，分清緩急，解決可以先解決的問題。◆