論主權在民與公民投票
論主權在民與公民投票
理性民主和經驗民主
「主權在民」是古典民主理論家所提出的最吸引人，但也最具迷思的一種民主理想境界。四個世紀以來，人類不斷在追求此一目標，但對如何實現「主權在民」的方法卻爭論不已，莫衷一是。因而就有「理性的民主」和「經驗的民主」兩大支流，前者可說是民主的理想主義，後者可稱為民主的現實主義。理想講求可欲，現實強調可行。因而為了如何實現「主權在民」原則，理性民主論者主張公民投票式的直接民主，而經驗民主論者重視代議式的間接民主。
直接民主的理念來自古希臘的雅典城邦民主經驗，以及17世紀的民主理論家（如洛克、盧梭、傑佛遜）所身處的時代以農業生產結構為主的社會，人口少，幅員小，實行直接民主的可能性較大（然只有理論沒有事實）。另外，受到啟蒙時代理性主義思潮影響，古典民主理論的基礎是建立在人類系講求理性、道德、公益、向善的抽像原理之上，故對「人民當家作主」的理想充滿信心。不過，人類社會實踐經驗的結果卻證明人類的本能可不是那麼一回事。英、美民主政體建立之後要達成「主權在民」的理想，則是充滿血淚汗水，走了一段漫漫長路才比較接近目標。英、美民主發展過程加上歐洲國家民主共和與專制復辟之間反覆的歷史鬥爭經驗，使得近代民主理論家對古典民主理念作了重新思考與修正，而傾向於經驗民主的觀點。
古典民主只是理想
經驗民主理論家鑒於19世紀中，人類社會經歷了工業革命和科學主義兩大歷史發展，古典民主和近代民主，其間的差異已不僅僅是地理幅員和人口數目的不同，更有極不相同的問題需要解決。他們指出：（一）工業化社會的複雜結構和官僚組織的出現，政治決策需要專門知識和訓練，非一般人民所能擔任；（二）古典民主強調人民最大程度的直接參與，證明只是理想而非事實，同時群眾參與的民主常危及政治穩定而導致民主政府的無能甚或崩潰；（三）人類的理性行為和公益精神有其極限，民主政治難以依靠公民個人的人格道德，必須有一套制度安排和法律程序來加以維持；（四）現代化社會中，多元利益團體興起，政治決策常是各種利益競爭和妥協的結果，民主政治的過程必須依靠各個政治、社會、經濟團體之間的互動運作。因此，他們皆認為近代民主政體只能是一種代議民主的形式，民主烏托邦沒有實現的可能。
公民投票中的罷免權和復決權，是行使直接民主的政治工具，也就是說要用來達成「主權在民」的終極目標。但是21個先進民主國家的經驗，卻告訴我們絕大多數國家都保持著相當堅實的代議民主制度。在罷免權方面，沒有一個國家將其直接行使於全國性的政治領域。在復決權方面，從二次戰後到1980年代，運用在關於全國性事務的問題，完全不使用的有九國（美國、加拿大、芬蘭、德國、冰島、以色列、日本、盧森堡、荷蘭），行使一次的有四個（英國、挪威、比利時、奧地利），使用三次的有瑞典，義大利使用四次，法國10次，愛爾蘭8次，丹麥11次，紐西蘭17次，澳洲18次，瑞士最特別使用了169次。其中，日本憲法規定可以行使公民復決，卻從來不用；美國將復決權和創製權行使在關於州及州以下的事情，屬於聯邦性質的全國性事務只能經由憲法所規定的程序來解決。
民意不是決策萬靈丹
先進民主國家一般多不願用公民投票來解決問題，尤其是在公共政策方面。主要是由於處於科技不斷創新進步、政經結構高度分殊化、公共問題愈趨複雜的多元民主社會中，民意和決策的關係是無法用二分法或簡約化來加以處理。一般而言，民意具有複雜、多樣、流動等三大特性，而隨著現代社會愈趨開放和分殊，就更強化了這些特性。所以說，民主政治雖是民意政治，但民意絕非萬能，更不是決策萬靈丹。
我們看到在先進民主國家中，政府施政除要參考民意外，還負有說服並引導民意的功能。行政部門主管實際政務而又擁有進行專業化和科學化研究的豐富資源及能力，因而這種比較理性決策過程下之政策輸出，就具有一定程度的客觀中立之專業知識，是一般以常識和感覺為主的民意所不能相比的。另外，假如國會議員動輒因政策投票，而受到與其不同意見團體使用罷免權的威脅，那正好是一種非民主作為，因為代議民主是允許國會議員依其個人良知良能作出投票的判斷。
坦白說，今天台灣的民主還是在學步階段，政治大環境仍充滿非人性、非理性、非智性、非法性的因素，由此次省市長選舉中展露無遺可以得到證明。不過，李登輝卻不斷放言高論抽像且教條的「主權在民」觀念，以為修憲使省長和總統直選就是完成「主權在民」。事實上，這是庸俗而又不切實際的民主高調，只會造成民主的失控，陷社會於自由放任而秩序蕩然之境地。近代民主政治為求長治久安，都是民主根據憲法，法治導引民主，也就是說必須在民意表達和政府治理之間取得均衡，民主才不會衰敗。
民主不會身份及籍貫歧視
民進黨人動輒提倡公民投票解決問題，從核四建廠、公車路線、重返聯合國到台灣獨立，莫不皆然。他們真的那麼珍惜民主嗎？其實不然，真正民主人士絕不會搞身份及籍貫歧視，也不會搞綠色恐怖，而民進黨最擅此道。實際上，他們是搞奪權，因為此路最快。顯然，我們應該多多觀察與學習先進民主國家之事實經驗，並且必須認識到理論藍圖中的民主和實際運作的民主是有一段差距的。總之，我們對「主權在民」實不必抱著浪漫憧憬的期待，而寧可秉持實事求是的態度來看待它。◆